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从当前经济社会发展看简政放权的深层价值

  新一届政府行政改革的总目标是建设服务型政府,进一步具体化就是转变政府职能,再进一步具体化就是简政放权,最终落脚点就是挖掘社会资源,扩大社会就业,激励社会创新,应对经济困境。职能转变说了很多年,也做了数次改革,也有一些效果。但是,这一次改革的理念更加明确,方向更加明晰,操作更加实在。有形式的,比如机构的调整,也有更重要的内容,比如审批制度改革。人们看到,党中央、国务院矢志改革,一定要改变“设关立卡” “官兵把口”的衙门制度和习惯做法,让政府回归理性,让市场和社会获得活力。
  行政审批权的梳理,就是要搞清楚现有政府在做的事情是不是妨碍了市场经济和社会的权利。中央政府各部门都要清仓摸底,和国务院改革方案的要求对照,找寻自己的合理边界和空间。上一届中央政府实际上已经清理了原有审批权的70%。新一届政府在总结前任经验的基础上,在改革红利差不多用尽和经济发展的困难中,通过智慧和更深入的改革来拓展边际空间和获得社会效益。
  无论是今年3月“两会”的改革方案,还是李克强总理在5月13日的电视电话会议讲话,还是国务院办公厅关于实施机构改革和职能转变方案,都体现出新一轮改革的战术布局。一个任务是简政放权,一个任务是依法监管。简政放权就是基于追求职能合理规范进行职能和机构调整,按照大部门制原则来优化部门资源,剔除机构设置上的附赘悬疣和职能重复,同时通过减少不必要的审批与许可权,削减政府权力,向市场和社会释放资源自由组合的空间;依法监管就是通过系统梳理和制定、修改、完善法规制度体系来维护公平竞争环境,控制放开以后的失序和无序。最终战略指向是重新定位政府和市场的关系,为市场和社会参与管理与服务创造条件。
  这些改革举措不仅与我国经济社会发展要求相吻合,而且从全球视角看,在一定程度上还体现出当代公共管理的价值追求。如果将其发展为政府改革的自觉意识,对于我国政府管理模式发展无疑具有里程碑的意义。
  世界范围内,公共管理从上世纪80年代开始,成为多数国家政府的新追求。在此之前,从“罗斯福新政”开始的政府干预模式,曾经以责任政府的名义,发挥了弥补市场不足、促进社会公平的巨大历史作用。但由于行政管理和公共权力的天然弱点,而最终陷入从干预变成控制、从有为变成全能的窠臼之中。这种模式不可避免地积累了财政危机、管理危机和信任危机,孕育并形成了1980年前后从英国和美国开始,进而波及了几乎所有国家的行政改革浪潮。改革的基本趋势是促使政府管理从集中走向分散,从一元走向多元,从垄断走向参与。一言以蔽之,就是从传统行政走向公共管理。
  与传统行政管理模式的垄断、官僚、傲慢、刻板、低效等特征相比,公共管理以其公共参与主体的广泛性,政府与社会的合作性,民主与治理的契合性,政府与社会职责边界的合理性,以及风险责任的共担性,使社会迸发出更多的活力、生机、和谐和潜能。
  公共管理的内涵和功能对于政府调整理念和端正改革方向富有启发意义。尤其是作为公共管理核心价值的“参与”,极为具有时代特征和公共事务管理奇效。这一点尤其值得处于社会转型中的我国重视。诸多现象证明,政府管理方式必须要和社会进程及其相应的社会心态相适应,否则,政府投入再多的努力,也难以获得理想的效果。参照美国经济学家罗斯托的“罗斯托模型”,一个国家在经由“准备起飞阶段”和“起飞阶段”,进入“成熟阶段”以后,社会公众对政府的期望会逐步变化。这个阶段对应的收入水平,世界银行标准是人均GDP4000美元以上。如果说在此之前人们更多关注的是追求物质满足的话,那么在此之后,人们则逐渐转向自主意识的觉醒和公共参与的追求。对于政府来说,应当根据不同的经济发展程度和社会大众心态的变化,通过改革来赋予政府管理相应的内涵。这是政府管理和改革中需要注意的一条规律。
  当下我国已经处于政府管理转型的新阶段。经过30多年的经济改革与发展,我国经济增长与经济积累成效显著,到2012年底人均GDP达到6100美元,在世界银行的标准下,已经算是中上等收入国家。人们的追求和社会心态也与早些年大不相同,精神追求日益增多,参与意识日益增强。如果视而不见,无动于衷,以不变应万变,将影响政府的价值判断和改革战略选择,并造成不利的管理结果。这几年频率激增的社会冲突不能不让我们深入思考。
  2002年之后我国政府已经注意到社会不和谐的严重问题,开始将做大蛋糕转向分好蛋糕的努力,尤其强调转变职能,更加注重社会管理和公共服务,并在人力、精力、财力上面进行着持续付出,无论公共产品生产还是社会保障的供给,都一直处于不断增长之中。但是享受这些成果的一部分人并不买账,“拿起筷子吃肉,放下筷子骂娘”成为一种社会现象。究其根本,其主要症结是“参与”不足所造成的。随着经济发展和社会进步,我国已经走出物质匮乏阶段,社会的主要矛盾也正在从人民群众日益增长的物质文化的需要同落后社会生产力之间的矛盾,悄悄演变为人们对公共事务管理与服务的参与追求与参与途径和机制阻塞不畅之间的矛盾。由此可以得到一个新的认识,即在当前的新阶段新矛盾环境中,政府判断“加强管理”、“增加服务”、“改进参与”这三者之间的价值正在发生变化。当下中国政府的价值选择顺序是,“加强管理”不如“增加服务”,而“增加服务”又不如“改进参与”。这是改善目前政府管理现状的关键所在。
  但是通过简政放权为社会参与创造环境绝非易事。审批权和许可权是一种权力资源。公共机构和个人一样都有经济人理性,惜权控权垄断权力是可以想象到的一般心理行为。改革是一种博弈,一边是想留住权力资源,越多越好;一边是根据合理性标准让其交出权力。这不仅要看改革设计的合理性和改革领导者的决心,还要看机构部门领导者的大局观。可想而知,这场改革说起来容易,但实践中阻力是很大的。不过,我们已经看到,在李克强总理领导下,改革决心有目共睹,措施实实在在。因此,给各部委的压力比较大、要求比较严、任务目标比较清楚,时间节点也卡得比较具体。这次改革要求各部委,准备取消下放多少审批权、保留多少审批事项,都清清楚楚地摆出来,应该说和以往都不太一样。现在看来,各部门动作还是积极的。   有些审批与许可涉及到不同的部门,那就需要不同部门简政放权的协同推进。比较简单的、一次性的审批事项好办,涉及到若干个部门的就要复杂一些,要有牵头单位,然后把相关部门协调起来一块做调整。国务院的五年改革规划当中,对这些内容都有非常明确的要求:从2013年到2017年共72项具体任务。2013年是29项,2014年是28项, 2015年是11项,2017年是4项,都有非常明确的安排要求,可以从中看到大量关于行政审批方面的内容。而且,每一项审批、每一类审批,做的时候都有一个牵头单位,相关部委有哪些,都点了名,时间节点也说得非常清楚。可以说,这次简政放权,既有路线图,也有时间表,非常实在。国务院领导的决心和设计的具体合理性,是改革执行力的主要保证。
  中央政府的简政放权和改革措施,必须要循序渐进地推进到地方政府。改革应该有战略性安排。到目前为止,还没有看到中央对省市政府行政改革、机构精简、简政放权方面的意见,但并不意味着地方政府就可以按兵不动。中央政府需要改革的问题,在地方政府那里也普遍存在,如机构问题,审批问题,党政关系问题,机构的经济职能化问题,机构的计划经济化等。地方政府改革在所难免。现在是中央政府先行启动,显示决心,确定方向,这些对地方政府的决心、方向和措施都会有引领作用。我国是大一统政府体制,上动下不动或者反过来,都会使改革半途而废,也必然会使地方政府与中央和公共利益进行博弈。比如不少地方政府对资源特许权和投资审批权的控制还是比较严,里面包括的因素比较多。现在中央放权和减少审批,下放到省地市,这个过程中还需要一个激励改革的评估。在一定行政范围内到底是留还是放,还是取消,还要看这些事项对市场资源配置、对社会活力以及对公共资源、公共安全和公众生活质量的影响程度。关键要接受社会消费者、经营主体和相关专家的评估,不能由政府官员自己说了算。另外,各地方审批项目设定依据很乱,边界不清,今年6月国务院出台的新的《政府核准的投资项目目录》,是对项目的留与放、对地方政府职能调整的重要标准。按照过去的经验和改革的逻辑,在国务院层面的改革落地后大约一年左右,接下来应该在省级政府的层面展开。经测算,对地方制定的法规和审批事项进行类似的清理,各地加起来,大概接近1.7万项。如果地方层面不改革,仍然会造成整体上的资源配置过程中的阻塞。
  虽然舆论普遍对这次简政放权给予好评,但也有人担心“一收就死,一放就乱”。实事求是地讲,简政放权确实会遇到一些问题,给市场、社会释放空间后,结社的问题、自由组合企业的问题、自由经营的问题都会产生,社会秩序、市场秩序也会遇到压力和挑战。这是可以预见的,就如打开闸门的时候,必然会有鱼龙混杂、泥沙俱下。两害相权取其轻。从改革大局、从整体摆脱经济困境这个需要出发,从增加社会就业的需要和可能性看,从激发社会资源的整合潜力和创造力看,必须要释放更大的空间给市场和社会。我国政府只能从改革中拓展经济社会发展的边界空间和争取更大的社会效益。如果因担心而继续压制社会资源,继续自己单打独斗,政府管理者可能是短时间省事,但是未来却是一条死胡同。并且,这次改革也不是简政放权单一推进的,而是结构性、组合性、整体性极强的战略实施。比如,以个人身份证为基础的个人信用代码制度、以组织机构代码为基础的法人信用代码制度的建立,会对个人诚信、企业诚信和社会组织诚信保持足够约束和压力。我们认为,制度化创新是走出“一统就死,一放就乱”人治魔咒的唯一通道。
  简政放权的阻力,其根子就是中国传统的人治文化使然。这次对行政审批事项的设立,硬性规定是:非特殊情况一般不再设立新的行政审批事项。但需要注意的是,任何事物都是变化的,形势会变,环境会变,需求会变,领导机关会变,领导群体也会变,因此不可避免的,规制过程也会有变化,一刀切肯定是有问题的。但对于涉及市场活力、社会活力和公共利益审批权的行政规章的订立,应该有统一的规定,对于审批权限、审批事项的界定,也要有一个机构对它审查。这应该是建设法治政府的必要措施。
  可以看到,审批改革如果不是建立在法规化基础上,就很容易受到人为因素的干扰,可能会是“一阵风”的结果。今天的这场改革,主要阻力仍然来自权力部门自己,自己割自己的肉,自己革自己的命,那是很痛苦的,这个博弈的能量非常之大。改革领导者之间能不能获得共识,能不能消除杂音,是一个关键因素。改革的总体趋势和最大难点是从人治走向法治,这考验着我们科学化、规范化、法治化的能力和水平。
  (作者为国家行政学院公共管理教研部副主任、教授)


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