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农村集体资产管理的制度困境与路径选择

  【摘要】我国农村集体资产管理的现有制度中存在着诸多问题,如效力级别不高、地方规范缺乏地方特色、过于原则化、可执行性不高、现有制度对农村集体资产管理活动的决策者和执行者的激励与监管都不足等。我国农村集体资产管理制度层面的发展要在保障农民民主权利的基础上,在保值与发展、监管与放开之间找到一种既可以对参与者形成有效监督,又可以激励参与者的制度框架。
  【关键词]农村集体资产;制度;困境;发展
  【作者简介】李鑫,四川大学法学院博士研究生,四川 成都 610065
  【中图分类号】D922.4 【文献标识码】A 【文章编号】1672-2728(2014)02-0071-05
  一、问题的由来
  农村集体资产是“三农”发展的重要物质基础和资源保证,对农村集体资产的管理是“三农”发展中的老问题,也是重点问题和疑难问题。《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》中将农村集体资产界定为“归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产”。《通知》进一步明确农村集体资产包括“集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源:集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产”。可见,农村集体资产指的是所有形态的归属于农村集体所有的资产。
  随着我国由政治主导型社会向经济主导型社会的全面转型和农村亲缘型关系网络向交易型关系网络的不断过渡,我国农村和农业发展中、农民权益保护中的很多问题都是围绕农村集体资产这一农村经济核心要素而产生的,农村集体资产管理中的不当行为和不法行为甚至引发了农村的政治问题和较大的利益冲突,2011年9月爆发的广东省陆丰市东海镇乌坎村村民大规模维权事件就属于反映此类问题的典型案例。可以说,乌坎大规模维权事件并非特例,而是在我国农村或轻微或严重地普遍地存在,而且由于基层所特有的制度环境和制度运行基础,此类问题并未引起决策者和学术界的关注。我国现阶段的农村集体资产管理活动具有两个非常显著的特征:一个是农村集体资产管理在农村社会治理和管理中的核心地位愈加明显。这种核心地位体现于农村社会治理和管理的主要活动都是围绕农村集体资产的保值和增值而展开的,农村社会生活中的主要矛盾和冲突也是因为农村集体资产收益分配中的不当或不法行为而产生和激化的:另一个特征是我国农村集体资产不同于其他资产的特性在于其利用和发展路径是受到很多法律和政策限制的。
  如今,无论是在社会实践还是在学术研究中,对于我国农村集体资产管理的具体实现模式和方式方法都还存在着一些争议。从制度的视角审视这些分歧会发现,较多的探讨是在还没有完全弄清现行制度规范的目的及其运行的环境和现状的前提下,就侧重对于应然情景的讨论。笔者认为,现今我国农村资产管理诸问题的解决和农村集体资产的保值、升值不能仅仅依靠将过去一概推翻的重建式进路,而是要寻找具有经验性、实践性、可操作性的已经被证明适合或可能适合我国“三农”问题特性的进路。
  要寻找或探索制度建设的未来方向,必要的前期工作是正确总结和归纳已有的实践经验,对于实践的效果作出科学的评价。本文希望可以贯彻这样一个原则:改革的前提是要弄清楚需要改善的对象是什么、为什么要改善、变化的预期成果,才能具体制定未来改革的方案。因此,本文的研究是建立在对于我国现有各省市农村集体资产管理制度的总结和分析的基础上的,希望通过对已有制度形成、结构、功能的梳理,找到现有制度面临的困境,进而明确改革和完善的方向。
  二、农村集体资产管理制度检视
  笔者通过北大法宝检索中央和地方各省市有关农村集体资产的法律法规,发现国家层面的规范如《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》均系对农村集体资产管理的原则性规定,缺乏对实践的探索。虽然较高级别的规范缺乏集中和系统的制度建设,但农村集体资产管理实践却并不会因为高级别规范的缺失而减少冲突和纠纷的产生,最高法的司法解释中为了将农村集体资产管理中纠纷的司法解决纳入到现行司法体系当中,也有诸如《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》等一些文件出现,但仍然只是有问题针对性的,而不是整体的、全面的和系统性的。
  由于我国农村集体资产的地域差异性很强,依靠地方有针对性的制度去规制、调控可能是较有效率的路径。目前我国地方各省、直辖市基本都出台了农村集体资产管理条例,且这些条例还都正在根据地方实际情况在不断地修订完善。笔者选取了北京等十个省市自治区的农村资产管理条例作为样本,对我国现行主要农村集体资产管理的规范进行梳理和分析。
  1.制度样本。笔者选取的农村集体资产管理相关地方规范,尽可能兼顾不同地域、经济、政治发展程度、民族等因素。选取的制度样本中,包括了十七个省、市的农村集体资产管理条例、一个农村集体资产审计条例和一个农村集体资产的财务制度。所选取规范文本的具体情况参见表1。
  2.制度概况。单从文本上来看,以上19个农村集体资产管理的制度规范所能提供的宏观信息主要有以下四点:
  第一,从各地方条例的制定时间上来看,除《北京市农村集体资产管理条例》是在1993年颁布的,其他地方的农村集体资产管理条例都是在1995年发布的《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》之后颁布的,也就是说,地方规范的出台更多的是为了配合中央相关政策的实施。而不是因为自主地发现和回应实践的需求。
  第二,从规范的文本上来看,地方的农村集体资产管理制度的条文数量在22~40条之间,结构上分为6~7章。表2是笔者选取5个较具有代表性的地方农村集体资产管理规范的章节结构,希望通过此表中的内容可以发现我国农村集体资产管理制度的逻辑。
  对表2我国各地区农村资产管理条例内容及结构的分析。可得出的结论是我国各地区农村集体资产管理基本都遵循着这样的内在逻辑:确权(范围及归属)一管理(保值)一经营(增值)一审计(监督)一责任。以上逻辑符合《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》中对于农村集体资产管理“逐步建立起产权明晰、权责明确、民主监督、科学管理的集体资产管理体制和运行机制,确保集体资产的保值增值”的要求。但这种逻辑所体现的仅仅是一般资产管理的逻辑,并未体现出农村集体资产的权属特性、用途特性。   第三,在现有规范的结构设置中,表面上依照实践逻辑对农村集体资产管理进行的是“过程-结果”式的控制,但却忽略了资产管理的一般逻辑“确权→使用→收益→分配”中的最后一个环节――“分配”。虽然我国现有地方农村集体资产管理规范中有罚则的规定,即从消极一面对管理主体的行为进行了规制,但现有制度本身并不足以对参与农村集体资产的主体形成激励。财产制度的本质作用应该是对财产的所有人和使用人的保护和激励,现有制度无法发挥激励作用,就无法进一步降低交易成本、刺激经济效率。
  第四,虽然笔者考察的是我国各地方的规范,但却很难感受到这些规范的地方性。可以说,我国农村集体资产的地方性差异还是很明显的,但各地方在依照中央精神建立地方规范时,却选择了保守地全面沿用和效仿中央规范,没能针对地方性特征进行制度创新。正如吉尔兹所言,立法是与地方性密切相关的工作。地方性不仅为我们提供了看待问题的视角,也使得所分析的问题更加清晰和明确。我国农村地方性特色显著,在地方农村集体资产管理制度中未能全面勾画农村集体资产的特征和农民的需求特征,就很难使得制度发挥预期效果。
  3.制度细节。凡是涉及资产管理的制度,最重要的内容无外乎两项,一是资产的管理(资产的保值、增值过程),另一则是资产收益的分配。农村集体资产管理中的核心内容也不外乎这两项。在加之上文总结的农村集体资产管理规范的逻辑,可发现,在相关的制度设置中,我国各地方农村集体资产管理规范的细节中有以下四个特点:
  第一。与农村集体资产的清查、范围划定和归属有关的条文并无本质差异,即在资产权属的确定上,由于所有制形成的限制,各地并无本质差异,这部分规范的重合率极高。也可以说在现阶段我国农村资产管理中各地制度上均展现出的是保守的倾向,并无太多的制度创新。当然,这也可能是因为我国农村集体资产管理中的创新行为很多是自下而上的。在省、自治区、直辖市一级的规范中并无直接体现,或者可能是正式制度对于实践中创新的认可和吸收并不多,也并不及时。
  第二,农村集体资产收益的积累和分配之间的关系未明确。全国各地的农村集体资产管理制度中都会出现与资产收益分配有关的条款,但可以看出,与其他资产收益分配的法律规范相比,农村集体资产收益的分配标准、程序并不明确。如《北京市农村集体资产管理条例》与资产收益最密切相关的是第二十七条:乡联社、村合作社年终收益分配,应当结清全年的收入和支出,清理财务和债权、债务,兑现承包合同。此条文实质上规定的资产收益进行分配的顺序。又如《甘肃省农村集体资产管理条例》第十九条:农村集体经济组织每年要根据收益情况合理确定分配与积累的比例,集体积累部分主要用于扩大再生产、公益事业和农业生产社会化服务事业建设。此条规定的则是资产收益积累和分配之间的关系。再如《广东省农村集体资产管理条例》第二十二条:社区合作经济组织必须按年度向本组织全体成员公布集体资产收益状况。接受本组织成员的查询、监督。农村集体资产收益分配方案经本组织成员大会或成员代表会议讨论通过后。报乡镇人民政府或县级人民政府农村合作经济管理部门备案。此条的规制对象则是资产收益分配的一般程序。总之,虽然各地方条例中都涉及了资产收益的分配问题,但却没有一个条例系统性地规定资产收益的积累和分配之间的关系、收益分配方案的制定与执行、收益分配意义的救济程序等内容。
  第三。农村社会的分层对农村集体资产收益分配产生了新的影响。农村集体资产的收益分配标准是管理中争议最多的问题,在分配中需要考虑分配对象的个体差异。而对差异性的考量势必与农民群体的分层和分化同时发生,这种分化的主要标准有几个:其一,年龄,准确地说是进入农村集体的时间长短;其二,是否属于未成年人、孤寡老人、残疾人等弱势群体;其三,身份,村干部、“能人”、村民代表、普通村民等;其四,就业结构,是否在农村集体经济组织内服务。另外,受益于中央和地方政府近些年持续的对“三农”问题、民生问题以及对落后地区的关注和政策性倾斜,再加之现代农业的高利润使得工商业资本看到了农村和农业在经济发展中的潜力,农村集体资产管理中工商资本的介入也要求重构原有的资产收益分配模式。作为实践中争议和纠纷产生最多的资产收益分配环节,却很难在各地的农村集体资产管理条例中看到相关的规定。诚然,资产收益的分配方案应该是由民主协商确定的。但在官方条例中建立相关的制度框架是必要的。
  第四,法律责任部分各地之间存在较大差异。也同样存在着较多不明之处。如《辽宁省农村集体资产条例》中对于农村集体资产管理者的经济惩罚(第二十五条)是以管理者月收入作为计算标准的,但却没有明确月收入如何计算。年度分红是否计入月收入等问题。还有的条例在法律责任部分对损害农村集体资产利益的行为的处罚数额较低,如《宁夏回族自治区农村集体资产管理条例》第二十七条规定的造成农村集体资产损失的,处罚金额仅为500~1000元,且条例出台已逾十年,经济社会已经有了较大变化,但经济处罚金额并无变化,使得违法成本十分低廉,规制效果近乎于无。
  三、制度困境
  以上所分析和总结的是我国农村集体资产管理中具有普遍性意义的制度和规范,在这样的制度和规范环境中形成的困境不是局部和孤立的,而是全局性的。其中最突出的问题主要有四个方面:
  1.农村集体资产管理的权力是复合型的权力。其既有政治属性,又有经济和社会文化属性,三种属性是交织在一起。并互相依存,进而组成稳定的权力结构的。进行这种权力结构构件的目的在于实现农村集体资产管理中的权力制约和民主参与,激发公众的积极性和创造性。在农村集体资产管理的权力属性中,经济属性最受公众关注,因为公众对于物质生活条件提升的需求是基础性,只有满足公众这方面的要求。才可能进行政治或文化方面的协商或合作,才能实现社会的稳定,避免因为农村资产管理权力的分配不当而可能产生的群体性纠纷和矛盾。
  2.怎样在农村集体资产的保值和增值、管理与发展之间建立妥当的平衡关系。对农村集体资产施之必要的管理是保证农村社会稳定的基本前提,但经济管理行为都会存在使得被管理资产贬低或亏损的风险,因此,有必要在保证农村集体资产稳定和安全的前提下。寻求农村集体资产管理的创新与发展。上文的制度分析说明,我国国家和地方两个层面的农村集体资产管理制度的演进都是在走一条不断放松监管的路线,这虽然为实践留出了必要的制度空间,但也因为经济行为的复杂性和市场的多边性,而产生了更多的问题。因此,必须通过进一步的制度创新和改革,降低规范制定和实施中的不确定性,在发展、创新、稳定三者之间寻求平衡的状态。   3.在缺乏权力制约和监督的机制中,或是在缺乏激励的制度环境中,都容易发生权力的寻租和腐败行为,我国农村基层社会中对于寻租和腐败行为的深恶痛绝和公众对其的隐忍是长期并存的,寻租和腐败行为不仅使得农村集体资产管理的实践效果不尽如人意,造成农村集体资产的严重流失和贬值,还损害了公众对农村集体资产管理制度的信任和尊重。农村集体资产管理中的腐败有一部分是制度环境造成的,这不但损害了制度体系的公信力,也使得制度运行的成本进一步增加。
  4.农村集体资产管理活动公共性不足。忽视农民的参与权和话语权。在农村集体资产管理的过程中,一般都有基层政府力量或农村集体经济组织的深度介入和参与,而这种国家行政管理权力的下移和外部力量的介入往往忽略了农村和农民的自主性,使得农村集体资产的管理和发展由“农民自治”变成“国家强制”。大规模的农村集体资产流转往往是难以实现农民主导的,且因为涉及利益面广、利益关系复杂,现存的流转推动模式极易忽视农民作为农村集体资产的真正所有人和管理人的参与权和话语权。忽略农村集体资产管理共性的最严重后果是农村社会存在于干群之间、贫富之间的基础性矛盾进一步恶化。
  四、制度的创新与发展
  农村集体资产管理要依靠农民自身的力量,管理的主体应当是制度和农民。《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》中提出“集体经济组织是集体资产管理的主体”。农村集体经济组织和农民合作经济组织是国家治理农村社会和农民民主自治的综合体。在我国农村现有的政治和经济基础下,政府并不可以完全离场,斯蒂格利茨曾旗帜鲜明地反对“无名氏定理”,并提出“政府具备私人不具备的职能”。在现阶段我国的农村集体资产管理活动中政府必须要发挥足够的制度供给、宏观调控以及监督作用。对农村集体资产管理行为的监督应建立内部监督和外部监督相结合的监督模式,在内部的监督并不能充分保证农民有关维护自身利益的诉求的情况下,由外部社会和政府监督介入。政府或社会所提供的独立审计、监督和纠纷解决机制都是存在巨大的现实需求的。当然,也必须注意:政府在提供有效的正式制度的同时,还应注意为实践中的创新留出必要的空间。
  农村集体资产管理活动是多种利益协商和整合的过程,如果缺乏可以保证农民共同参与和决策的制度,缺乏农民表达利益的机制作为这个过程的粘合剂和润滑剂,这个过程中就容易产生较大利益冲突和寻租、腐败行为,甚至可能引发农民对政府和社会的不满。农村社会存在着较为明显的社会分层,当今农村社会的阶层分化标准由家庭、宗族主导转化为经济物质条件程度,这种转变和由此带来的新的阶层分化,可能产生的最主要问题之一就是由富裕阶层主导农村集体资产的管理活动,并导致贫富差距的进一步扩大。在我国当下的农村集体资产的管理活动中,普遍存在着由村中“能人”、“富人”主导,辅之以形式化的民主参与的实践模式。虽然这种模式的形成符合我国农村社会经济转型和发展中对农村经济未来发展方式的定位,但必须注意的是不能够让“经济条件”成为是否可以参与甚至主导农村资产管理的决定性因素,而是应该追求制度上的创新,通过民主的方式、法定的程序选出乡村治理中的精英人士,共同组成农村集体资产管理的决策者和执行者。
  制度经济学理论中认为:“制度是经济表现的决定因素。”从静态意义上说,制度确定了农村集体资产管理中的交易费用和农村集体经济组织从专业化和劳动分工中获利的能力。从动态意义上说,制度确立了农村集体资产管理的激励制度,并决定了制度推动创新的能力。因而,经济增长的关键是找到合适的制度框架。单就制度层面来说,我国未来农村集体资产管理制度和实践的互动一定是双向的,因为双向互动更具效率。虽然制度的发展中会有由实践创新到制度创新的路径,比如成都、重庆两地尝试的地票交易;也会有从制度创新到实践发展的路径。国家必须将制度资源倾斜性的向农村和农民提供,比如建立对农村集体资产的审计监督和收益的分配和再投资等制度。但是可以确定的是:制度、体制和机制的创新定会为农村集体资产管理的转型与发展提供源源不断的问题和机遇。


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