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“国家免检”寿终正寝

  以“三鹿”为首的多种问题奶粉事件,终结了屡遭质疑的国家免检制度
  
  三聚氰胺,一种之前并不出名的微毒化学品,使实行了8年6个月零4天的国家免检制度终于被叫停。
  9月17日,“鉴于近期石家庄三鹿集团股份有限公司生产的婴幼儿配方乳粉发生重大食品安全事故,部分企业生产的个别批次的婴幼儿配方乳粉检出不同含量的三聚氰胺,”国家质检总局发文废止了所有食品类生产企业获得的国家免检产品资格。
  次日,国家质检总局决定,对《产品免于质量监督检查管理办法》(以下简称《免检办法》)予以废止。至此,“免检产品”就像曾经的“省优部优国优产品”一样,成为了消费者的记忆。
  
  屡遭质疑的免检制度
  
  在2007年3月的全国政协十届五次会议上,全国政协委员丁瑜曾对国家免检产品制度发出质疑:对于企业来说,无论大小,都是以追求利益最大化为目标,如果对部分企业施行免检,就相当于让它们游离于监管之外,这无疑是给公众的健康安全埋下隐患。
  随后,《华商报》进行了一次关于“免检制度是否应该取消”的读者调查。在1267名接受调查的读者中,67.3%的读者认为,免检产品频频出事,建议取消该制度。
  而媒体对于免检制度的质疑,显然不止发端于此。2004年,继上半年发生了举国震惊的“大头娃娃”事件后,在当年下半年,媒体陆续曝出了南山奶粉、南极人内衣、双汇火腿肠以及金龙鱼、福临门食用油等产品的各种质量问题。与“大头娃娃”事件中的劣质奶粉是由不合格厂商生产不同,后数者都是国家质检总局认可的“中国名牌”“国家免检产品”。
  
  从2004年9月开始,北京致尚律师事务所律师张显峰,开通了“免检问题投诉热线”。在短短两个月的时间里,他接到一两百个电话,其中有2/3是消费者关于免检产品质量的投诉,另外1/3是一些小企业对评选标准中设置种种门槛的质疑。
  “很多中小企业的产品质量其实并不低于甚至高于一些大企业的产品,但是免检制度使得这些中小企业享受免检制度带来的政策优惠的机会远低于大型企业。”中国经济体制改革研究会公共政策研究所副所长夏业良说。
  “太阳能热水器4000多厂家里有12个国家免检,其中就有一家自己根本就不生产,委托其他厂家代加工的。那么它为什么要办个生产质量领域的国家免检呢?而代其加工的厂家反而不是?”安徽合肥明惠太阳能有限公司销售部一位高姓经理抱怨说。
  
  免检制度的前世今生
  
  与小企业的感觉一致,对于大企业的政策倾斜正是《免检办法》的题中之义。
  2000年3月14日,国家质监局原局长李传卿签署了《免检办法》。在随后接受《中国质量报》的提问中,李传卿表示,近几年的产品质量监督检查结果表明,大型企业,尤其是国有大型企业的产品质量抽样合格率一直稳定在90%左右。实行产品质量免检制度,将能更好地体现质量技术监督工作“扶优治劣”的原则,扶优扶强。
  国家质检总局产品质量管理司编写的《产品免于质量监督检查工作实施指南》,曾阐述过《免检办法》背景:
  1991年国家停止评优工作后,为了探索落实《产品质量法》规定的有关扶优扶强的措施,各级质监部门试探性地开展了一些免检工作,对连续几年国家、省监督检查合格的产品,在一定时期内免于监督检查。
  但在实行过程中,各地做法不尽一致,免检产品的水平也参差不齐。同时,还出现了一些背离初衷的错误做法:一是有的地方层层推选,层层审查,加重了企业负担;二是有的地方以追求经济利益为目的,把“免检”作为“创收”的手段;三是有的地方层层搞免检,致使一些质量水平不高的企业打着免检的牌子,到处进行广告宣传,导致了企业间的不平等竞争等。
  因此,原国家技术监督局于1997年8月发文,要求各地暂停免检工作,同时,着手开展调查研究,制订统一规范。
  1999年12月5日,国务院印发了《国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》(以下简称《国务院决定》),其中第十六条规定:“对产品质量长期稳定、市场占有率高、企业标准达到或严于国家有关标准的,以及国家或省、自治区、直辖市质量技术监督部门连续三次以上抽查合格的产品,可确定为免检产品”。由此,原国家质检局才在2000年3月14日发布《免检办法》。
  一个没有被提及的重要背景,是基于地方保护主义而形成的质量壁垒。国家质检总局原副局长王秦平此前接受媒体采访时解释说:“上海生产的产品,到了河南、贵州还要检查;轻工业生产的东西,机械部门还要检查。这样检查来检查去,而且每个检查都要收费,企业受不了。”
  根据《免检办法》,免检产品获得的待遇是,在免检有效期(3年)内,一是包括国家、省、市、县各级政府部门在内的各级单位均不得对其进行质量监督检查;二是在全国各个省均不得对其进行质量检查;三是无论是在生产领域,还是在流通领域,均不得对其进行质量检查。其间企业所受的限制,仅在于“应当按照规定每年向所在的省级质量技术监督部门和国家质检总局报告一次免检产品的质量状况”和“用户、消费者有权对免检产品进行社会监督”。
  此外,根据国家质检总局2001年12月29日出台的《中国名牌产品管理办法》,被质检总局认定为“中国名牌”的产品,在有效期(3年)内,免于各级政府部门的质量监督检查。
  
  混乱的认证与评选
  
  尽管包括王秦平在内的国家质检总局多位官员表示,所谓免检,是免予地方和各行业的重复抽查,而不是免予国家检查。但没有企业因此看轻“名牌”与“免检”这两项国家认证。
  2002年3月,王秦平曾对媒体透露,2000年度8类184家企业的产品获得免检后,95%以上企业的销售额、利税、市场占有率有不同程度的提高;据不完全统计,上述184家获得国家免检的企业利润增长共达到5.5亿元左右。
  “品牌评价秩序较为混乱,规则不够规范,程序不够透明,在重评价轻培育的同时, 众多部门和机构热衷于品牌评价和排序。”国家发改委宏观经济研究院科研部一位不愿具名的专家评论道。
  2004年,这位专家曾参与一项关于品牌战略推进工作的调研。他在其调研报告指出,“目前,我国很多地方总是把更多的精力和资源不恰当地投放到名牌的评价和排序上,企业为评选上某个机构或部门推出的‘名牌产品’‘著名产品’‘最有影响力的产品’而全力展开公关。”这位专家曾私下表示,品牌战略在推进过程中,已经实际上成为政府设租、企业寻租的行为。
  中国质协主管的《监督与选择》杂志,曾在2004年第11期发表文章《中国名牌值多少钱?》。该文披露,对获得中国名牌、免检产品、驰名商标的企业,各级地方政府都会予以奖励。
  2003年5月14日,深圳市政府对10个获得“中国名牌”的企业各发放了100万元奖金。2004年9月21日,广东省召开全省实施名牌带动战略工作暨名牌产品表彰电视电话会议,获得中国名牌产品、中国驰名商标的企业可获百万元重奖。再加上各市区的“追赏”,获得一个“中国名牌”,企业就能拿到二三百万元的奖励。此外,福州、天津、南京、烟台等城市都有类似奖励。
  “但是,这些钱其实根本没有用于改进企业产品的技术设计,而被企业预先用到北京进行公关了。”上述发改委专家透露。
  活跃在国家质检总局和众多想申请“名牌”“免检”的企业之间的,是各种各样代理申报的公司。在网上搜索这些代理公司的业务范围介绍,“名牌”“免检”,以及各类认证,是其最常见的业务。

  经营该业务的北京必浩德知识产权代理有限公司负责人冉伟称,其职能是帮助企业整理资料、传递信息,“列清企业的知名度、质量、同行业排名、利润、销售额等。”
  “也有企业问,有没有不够条件,多交点钱就能上的业务?其他公司不清楚,反正我这没有。”冉伟对《中国新闻周刊》记者说。
  
  法律之惑
  
  “国家对一些产品实行免检,就是国家在为这些产品的生产企业提供经济担保,这在经济学上来讲是没有道理的。”夏业良指出,消费者优先选择免检产品,并不是出于对生产免检产品企业的一种信任,而是相信国家。免检制度的实施,意味着政府以自己的信誉为企业的产品质量作担保,政府承担了企业本应承担的质量风险。国家的这种变相担保行为,也必然导致国家赔偿的产生。
  北京致尚律师事务所律师张显峰进一步指出,《免检办法》的出台缺乏法律依据,与行政许可法相违背。张显峰说,质检总局以产品质量法和国务院决定作为《免检办法》的法律依据,这并不成立。
  产品质量法虽然规定,“对产品质量管理先进和产品质量达到国际先进水平,成绩显著的单位和个人,给予奖励”,但并未提及质监部门可以对产品免于检查。相反倒是明确规定,“对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度,对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品,影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。”
  
  他认为,后者只属于国务院的一般性文件,而根据行政许可法,只有人大通过的法律,国务院以“条例”或同级别的规格颁布的行政法规,以及地方性法规,才算是法律依据。而且,事实上,质检总局自己制定的《免检办法》就有对免检产品出现质量事故的规定,这意味着质检总局也意识到免检产品可能会出现质量事故,也正能说明了世上没有“免检产品”。
  与此相关,对于能享受免检待遇的“中国名牌”评选,有学者也予以质疑。根据《中国名牌产品管理办法》,“中国名牌”的评选,由秘书处设在国家质检总局质量管理司的“中国名牌战略推进委员会”组织协调。对此,中央党校研究室副主任周天勇表示,政府部门是规则的制定者和裁判,政府应该归位,和有盈利嫌疑的组织分离。正是因为协会还保持着行政性,打着部门的旗号到外面去评选,企业才愿意“上钩”。
  8月12日,国务院办公厅发出通知,印发经国务院批准的《国家质量监督检验检疫总局主要职责内设机构和人员编制规定》。该规定对国家质检总局的职能做了部分调整,规定其不再直接办理与企业和产品有关的名牌评选活动;进一步减少直接审批事项,下放审批权限。


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