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浅析农村集体资产管理中的缺陷及其成因

  农村集体资产管理问题,是当前农村经济工作中的一个热点问题,也是一个难点问题,更是农民十分关注的焦点问题。之所以成为热点、难点和焦点问题,这是因为农村集体资产是农民集体成员所共有的资产,其管理得好坏,直接关系到每个成员的切身利益,包括公共事业的受益和货币的收益。
  纵观农村集体资产管理的全过程,笔者认为,当前农村集体资产的管理,还存在一些缺陷。
  一、从集体经济收入的角度看,农村集体资产的来源主要有五个方面
  一是集体经营的资源性资产,如山塘水库、机动田(地)、山林、滩涂以及房产的承包或租赁,这些资源性资产的承包与否以及承包租赁费的高低,往往未经村民会议讨论决定,在承包或租赁过程中,也未按照竟标方式进行公开的招投标,因此往往造成或以权承包、或低标中标承包、或包而不缴承包租赁费的情况,从而导致集体资产的大量流失。二是外单位及个人补助、扶持及捐赠的货币资产(也有实物资产),如公益事业项目补助资金,贫困村扶持资金及捐赠资金等。由于这类资金大多来自上级政府及所属部门,具有一定的隐蔽性,村民不知道该类资金的来源,更不知道有多少补助资金,有的村干部就将这类资金长期占用不入帐或体外循环使用,一旦发生意外,不了了之,使集体资金蒙受损失。三是集资性的“一事一议”资金,这类资金透明度较高,因为需要每个(户)集体经济组织的成员都要承担出资义务,但由于该类资金的合理性、合法性会受到一定程度的质疑,如受益对象、受益程度等差异,往往会造成大部分农户已上交而少部分农户不上交的情况,最后使未上交部分成为集体经济组织的债权而长期挂帐,久而久之,成为烂帐、死帐。四是征地补偿收入,由于该类收入受土地征用的用途不同(如有商业用地、工业用地、铁路用地、公路用地等),土地级差不同(如有城郊土地、蔬菜基地、非城郊土地、还有耕地、园地、山地、滩涂、水塘等),农作物品种不同(如有桔树、桃树等水果、杂树、有蔬菜、有粮食作物等等),从而导致补偿标准不一,并且补偿项目较多(如有土地补偿费、劳力安置费、设施补偿费、青苗补偿费等),尽管政府部门根据征用土地的用途及土地级差,有一套较为规范的补偿标准,但由于征地情况复杂,很难合众人胃口,在具体操作过程中,其中不泛也有投机者混水摸鱼、偷梁换柱从中渔利的。如有的虚报人口,冒领劳力安置费,有的虚报多年生农作物,多领青苗补偿费,有的篡改补偿标准,从中非法获益等。五是存款利息收入,有的村集体资产数量较大,尤其是货币资产较多,一些金融单位竟相到这些村争取储蓄指标,有的村干部及财务人员就乘机将集体资金通过多设银行帐户的办法从中得利,甚至公款私存,利息不入帐。
  二、从支出的角度分析,村集体资金的去向主要有五个方面
  一是公益性事业项目支出,由于有的村干部缺乏工程项目预决算知识,不晓项目及材料的决算价格,又没有经过一定程序的论证和公开招投标,往往被项目承建单位或承建人所迷惑,项目支出费用偏高;也有的由于会计核算上的错误,如预付工程款的结算,有的把预付工程款直接作工程款支出,有的则在工程决算时没有将工程预付款纳入结算,从而使集体资产蒙遭损失。二是农用水、电费农用生产设施维修(护)费支出,这些费用率属农业生产成本,理应由受益的承包田(地)负担,但由于部分村的干部为实现其任职期间不向农户收一分钱的承诺和政绩的体现而不向承包农田(地)的农户收取,直接导致集体资产的大量流失。三是招待费用及送礼支出,此项支出群众称之为垃圾桶。财务制度明确规定:村组实行零招待。但实际上,在没有项目建设的村,除了请客送礼的发票外,几乎没有什么开支票据,有的村年请客送礼开支多达4-5万元,甚至7-8万元,群众反映强烈。有的群众说,这是村干部自己请自己,自己送自己;有的村干部说,上级领导来村帮助指导工作,饭总要吃的。为了村的建设,上级政府、部门给了我们村那么多的支持,送点礼也是人之常情,群众问给了我们村多少扶持资金?送给哪些单位?村干部又不能自圆其释(说);乡镇干部说,村级零招待是针对我们乡镇干部的,乡以上单位来村指导工作不在零招待范围,再说还有招商引资嘛……村集体资产被蚕食殆尽。四是管理费用,包括村干部误工工资、补贴、奖金、保险、通讯费、报刊杂志费及村办公费用。五是福利性支出,包括老年人、老党员、老干部补贴及五保户、困难户补助等。
  由于这些缺失的存在,直接导致村级集体资产的积累越来越少,集体经济越办越穷,资产积累越来越困难,群众对集体经济的发展越来越丧失信心。
  浅析上述种种缺陷,其成因为:
  (一)农村集体资产管理体制的缺陷
  近年来,我市9个乡镇街道普遍实行村(组)财乡(镇、街道)管的代理式管理体制。笔者认为,村财乡管这种管理体制对于规范会计核算工作应该说功不可没,但没有实行真正意义上的村财乡管。试想,一个代理会计须为10个以上的村代理会计核算业务,尽管其业务较为单一,但10个村的会计核算业务量也足以使其忙得不亦乐乎,即便是这样忙乎,按照会计应有的职能(反映和监督)也只不过发挥了一部分的事后反映职能,代理会计根本无法掌控10个村集体经济的运行情况(如10个村究竟有多少资源性资产,质量如何,实物资产有多少,经营状况如何,经济来源渠道怎样,往来款项是否按期结算等等)。再看村集体内部管理,村设文书兼报帐员或出纳,为弥补代理会计的缺陷,又称为村助理会计,掌管明细帐目,因而形成了村文书兼助理会计、报帐员(出纳)于一身的万能角色,从而背离了会计法及财务制度的内部控制原则,由此而衍生的财务责任问题谁也说不清楚。
  (二)财务制度执行不到位
  平时,每逢某个村因财务混乱而引发农民集体上访时,主管部门为还干部一个清白,给群众一个明白,组织专业人员对该村进行审计,在审计评价中都说财务制度不完善不健全。笔者认为,其实不然,财务制度应该说是够完善了,因为国家(财政部农业部)已为村集体经济组织颁发过村财务制度,县乡又因地制宜地颁发过村财务制度,村本级也有财务制度,讲不完善是不现实的,而应该说是制度执行不到位、或者说执行不力、有制度不执行。从有的村资源性资产的发包、到大额资产的处置,从工程项目的招标承包,到招待费用的支付等等,群众为什么议论纷纷,集体上访反映村财务混乱,前清后乱、边清边乱,都说明并非制度不完善,而恰恰是制度执行不到位,以至出现部分村的财务问题难以治理。
  (三)监督机构作用难发挥
  众所周知,农村集体资产的收、管、用,多道程序的支配权都集中在村党支部书记(社长)和村委会主任手上,鉴于这种运行模式,为加强农村集体资产管理,各地相继都建立了村财务监督小组,但从监督小组的组成人员看,其职级过低,素质不一,有的是按照几结合(老党员、老干部和普通群众代表)组成,有的是通过一定的程序选举产生,也有的是由村两委指定的等等。笔者认为,按照中国的传统观念,下督上,民监官,难行也。加之该监督小组缺乏法律的公认度、职级低,成员素质欠佳,因而其监督职能很难发挥。这可以从日常工作中某些群众所提及的财务问题可以看出,原始作凭证上监督小组已经盖了章,签了字,但不能为村集体经济组织辩解,向群众释疑就是一个佐证,没有发挥监督小组应有的作用。
  (四)部分村主要干部自律意识不强
  一是表现在组织资源性资产发包时随意性较大,或几头发包承诺,或背着两委、瞒着群众,私下单独与承包者签订协议合同不将协议合同及时送交财务部门备案,如此往往造成合同兑现无依据或难以及时兑现,从中得利捞好处。二是表现在工程项目的承包施工上,既无预算,也无决算,有的甚至项目未开工,工程款已预付了不少,凡属此类情况,往往在施工过程中,没有质量监督,造价偏高,质量较差,群众意见多,损失浪费大。三是表现在向上争取扶持资金上,一些村主要干部为了实现争取目标,开支很大方,行为很潇洒,公章随身带,收据随时开,资金一到手,长期为已有,资金未化完,始终不结帐,到了结帐时,反倒村欠其。出纳员只见发票不见现金,只不过代为过过流水帐而已。

  (五)主管部门监督不到位
  除了对一部分村进行审计外,主管部门到村了解财务状况,指导村级集体资产管理,监督集体资产正常运行,机会很少。县级主管部门除每年组织一次村文书的会计业务培训外,基本上是浮在面上搞搞文字游戏,作作有关统计。乡级主管工作人员由于县级抓得欠紧,除了应付有关统计业务外,基本上做乡镇行政工作为主,加之乡镇专业人员实行的是条块结合,以块为主的管理体制,使其从事的专业工作时间更少,因而很难发挥县乡两级农经部应有的管理与监督的职能。
  通过以上分析,要使农村集体资产管理有个质的改变,笔者认为应该抓好以下几方面的工作。
  1.主管部门要主动与纪检监察、财政、审计等相关部门加强联系,形成共识,组成宏大的监督管理体系和网络,形成一个齐抓共管的工作机制,进一步转变工作作风,深入到村,了解实情,按照民意,研制方案,常抓不懈。必要时组织开展一次全面性的财务清查活动,通过清查,发现问题,研究对策,逐一给予彻底解决,不留死角,清除隐患。
  2.加大制度执行情况的监督力度。对有制度而不按制度办的人和事要加大处罚力度,决不能让违法违纪违规之人占便宜,以警后效,解除一部分投机取巧人员的侥幸心理。
  3.调整现有村财务监督小组成员成份。建议按照浙江省村经济合作社条例规定,村单设经济合作社社长职位,负责村经济合作社的集体资产管理,实行村级党组织、村委会、经济合作社的职能分离,村党组织主要成员和村委会主任都不兼任经济合作社社长,也不直接经办经济业务,由村党组织主要成员兼任财务监督小组组长,再配以二至三个办事公道、在群众中有一定威望、具有一定文化知识且懂得财务的党员和村民代表组成监督小组,并以乡镇为单位,对其进行
  农村经济政策、相关法律法规、财务制度等知识的培训,在此基础上,确定监督小组的职责和权限,实施经常性的财务监督,并负责相关财务问题的释疑工作。
  4.完善乡镇街道村级会计代理中心的工作职能。代理中心除按要求及时为所辖村记好帐外,还应该腾出时间、精力,深入各村进行村组资源性资产、实物性资产经营状况的调查以及已经形成的债权债务的清查,并作好帐外登记,与货币资产一样,实行有效的控制。与乡镇招投标中心协作,对资源性资产,实物性资产以及工程项目的招投标发包或租赁拍卖所形成的协议、合同进行组卷存档,以便及时结算,防止集体资产的流失。同时要控制村组新债的发生。
  5.进一步加强村级主要干部的廉洁从政教育,使村主要干部树立既要为民办事,发展集体经济,更要廉洁从政,维护集体经济,为政一任,积累一层,不断壮大集体经济。


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