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我国农村房屋及宅基地权属管理制度的缺陷与对策

  一、现行农村房屋及宅基地权属管理制度的缺陷与分析
  (一)农村房屋及宅基地行政管理体制尚未整合
  1986年,为了有效保护耕地,有效管理土地资产,国家组建了独立的土地管理局,后升格为国土资源部,成为国务院的一个组成部门。自此,建国以来一直颁发的房地产证(用于城市房地产)和土地房产所有证(用于农村田地和房产)不再使用,改由土地管理部门负责颁发土地使用证,房产管理部门颁发房屋所有权证。
  但是,房屋和土地本来就是不可分割的一个整体,人为设定由两个部门管理,为群众办事带来很大的不便,在具体工作的协调上,两个部门管理也存在着诸多矛盾。因此,从20世纪90年代初开始,有一些地区开始将土地和房产管理部门合并,例如上海市、广东深圳和广州、河南开封、福建厦门等,这些城市或者将两证归由同一个部门办理,或者将两证合并为房地产权证统一颁发,同时制定“房地合一”的地方法规。但是,由于我国从中央到地方垂直设立政府机构的传统,大多数地区土地和房产的管理机构还是分别设置,房屋及土地的管理体制被人为割裂为两个行政部门管理,尚未整合。
  (二)农村房屋及宅基地权属管理的法规体系和理论体系有待完善
  1.农村房屋及宅基地权属管理法规体系有待完善
  长期以来,建设部房地产业司主要管理城市房屋所有权的登记,国家有关房地产的法律法规关注重点也是城市房屋产权登记。2008年之前,关于农村房屋产权的管理,相关机构和立法均为空白。2008年7月1日,建设部颁布施行了第168号令《房屋登记办法》,其中第四章专门对集体土地上房屋的初始登记、变更登记、转移登记等做出了规定,这是国家第一个将农村房屋产权登记纳入业务规范的部门规章。
  同样,土地管理的法律法规虽然对集体土地的业务管理有所涉及,但是规定原则、数量较少。为了保护耕地、加强宅基地管理,各级政府职能部门出台了一系列政策,对城镇居民在农村购置宅基地做出了禁止性规定,如1999年《国务院办公厅关于加强土地流转管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号)、2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)、2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发[2004]234号)、2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发[2007]71号)。按照2000年7月1日起施行的《立法法》第61条的规定:“行政法规由总理签署国务院令公布”,上述这些文件在法律体系中不属于法律、地方法规或行政规章,只是执行政府政策的规范性文件。
  目前,我国调整农村房屋及宅基地权属管理的法律法规数量少,政策文件效力层次较低,其中关于农村房屋买卖方面的法律规范几乎空白。我国还没有一部专门调整农村房屋及宅基地方面的民事法律,在《民法通则》、《土地管理法》、《担保法》、《物权法》中也仅有个别条款进行规范。与丰富、成熟的城市房地产立法相比,农村房屋及宅基地管理的立法存在空白,现有规定内容也较粗浅。
  2.农村房屋及宅基地权属管理的理论体系有待完善
  我国现行农村房屋及宅基地管理制度,在其制度框架之内,至少存在以下内在矛盾。
  (1)“一户一宅”与地随房走的矛盾
  现行法律一方面明文规定一户只能拥有一处宅基地,但同时又承认宅基地使用权可随地上房屋所有权移转,即已拥有一处宅基地使用权的自然人,可因房屋买卖或继承等合法原因,获得两处以上宅基地使用权,存在自相矛盾之处。
  (2)因继受房屋取得的宅基地使用权存在潜在的不平等待遇
  现行宅基地使用权制度遵从基本法理,认可本集体经济组织成员因继承或受让农村房屋而取得宅基地使用权。但为了维护宅基地使用权面积的限额性,国家土地管理局有关文件又规定:因继受房屋而取得的宅基地,与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准的,以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时,按当地政府规定的面积标准重新确定使用权,超过部分退还集体。这使得嗣后取得的宅基地使用权,不能与分配得到的宅基地使用权一样具有永久性,一旦地上房屋灭失,则超标部分的宅基地使用权应归还集体。
  (3)宅基地的生存保障性与无限期使用矛盾
  权利主体的生命是有一定期限的,基于宅基地使用权的生存保障性,宅基地使用权人死亡后,其所享有的宅基地使用权理应由集体经济组织收回,但现行制度对此未作规定,宅基地无限期使用的制度设计与其生存保障性质存在矛盾。
  (4)因继承农村房屋取得宅基地与宅基地使用权人的身份限制存在矛盾
  根据宪法、民法通则等基本法律,城镇居民享有继承农村房屋所有权的权利,同时根据“地随房走”原则,城镇居民从而享有宅基地使用权,突破了宅基地使用权的身份限制。
  (5)以户为单位取得宅基地存在制度漏洞
  根据宅基地的生存保障目标,集体经济组织成员人均可取得一次规定面积的宅基地,并以户为单位集中申请,这使得家庭成员较多的大家庭获得宅基地面积也较大,与家庭人口成正比。但当部分家庭成员分户立业时,新立户成员可依规定申请分配新的宅基地,其在原房屋中所分得的宅基地虽然规定应该上交集体,但实践中不具操作性,往往产生不公平现象。实际上,人均面积特定、以户为单位集中申请宅基地,在制度设计上存在漏洞,与其生存保障功能也存在矛盾。
  (6)限制宅基地抵押与行使农村房屋所有权存在矛盾
  《担保法》和《物权法》仅仅规定宅基地使用权不能抵押,但对于农村房屋的抵押,《担保法》和《物权法》均未作规定,回避了矛盾。按照我国目前“房地一致”的原则,如果禁止宅基地使用权抵押,则宅基地上房屋所有权的抵押行为也应无效,这与房屋所有权人的自由处分原则相悖。
  (三)农村房屋及宅基地权属管理制度与社会发展脱节
  1.现行制度脱离实际,落后于当今社会经济发展现状
  目前,现实生活中的农村房屋及宅基地买卖已是公开的秘密,特别是城市郊区,城市居民购买农村房屋及宅基地的现象极为普遍。一方面,随着经济的发展,农村剩余劳动力纷纷向城市流动,很多脱离土地、融入城市生活的农民选择在城市定居,这必然促使他们对农村房产进行处分,形成了卖方市场。另一方面,集体组织内部村民随着生老病死、搬迁、结婚等成员变动,增加了住房需求,但他们并不一定能够及时取得宅基地,特别是城市发展迅速的郊区,为了减少征地拆迁的成本,往往停止审批新的宅基地,结果有住房需求的村民只能通过购买房屋获得相应的宅基地使用权;另外,一部分城市居民渴望拥有独立院落的住宅,但是城市中建造的别墅商品房往往价格过高,他们就只好购买农村房屋来满足自己的需求,这就形成了买方市场。
  农村房屋及宅基地的流转是既定事实,但现行制度不允许农村房屋及宅基地流转,这引发了很多问题:第一,扰乱了土地市场的正常管理秩序。宅基地使用权私下流转,政府无法对其进行有效监控,造成土地市场无序、混乱。第二,宅基地使用权的价值不能体现。由于宅基地使用权的取得是无偿的,农民在出租或者转让住房时,必然忽视宅基地使用权的价值,这也是农村房屋转让价格大大低于城市商品房的原因之一。第三,集体经济组织的土地所有权难以体现。宅基地所有权归集体经济组织,农民只有宅基地的使用权,宅基地使用权进行流转,作为所有者的集体经济组织应当获取相应的收益,但现实中,由于政策限制流转,导致宅基地流转转入地下,出租或出售房屋的所有收益都归个人,作为宅基地所有者的集体经济组织不能收取应有的收益。因此,限制农村房屋及宅基地的流转已经脱离社会发展现状。
  2.现行制度违背法律的平等原则,不利于社会公平
  我国长期的城乡二元分割导致农村在发展权利、发展机会、发展规则等方面无法与城市相提并论,难以实现社会公平,特别是土地和房屋流转的城乡差别尤为突出。一方面,国有土地使用权可以通过“招、拍、挂”等方式进入流通领域,实现土地使用权的市场价值;而集体土地使用权的流通却受到严格的限制,农村房屋及宅基地价值无法体现。另一方面,房屋价值的转化和利用同样存在城乡差别,目前城市居民房屋的转让、租赁、抵押等形式的产权流转不受限制;而农民的房屋,虽然享有法律意义上的房屋所有权,但由于其宅基地使用权的限制,在转让、租赁、抵押等方面受到诸多限制,无法实现资源的有效利用。因此,我国现行农村房屋及宅基地管理制度,违反了法律的平等原则,损害了农民的财产权利。
  农村宅基地有一定的身份性质,但这个身份应该在取得宅基地审批时进行限制。类似于农村宅基地,城市居民取得房改房、经济适用房也有一定的身份限制。但是政策规定,房改房、经济适用房取得一定时间后可以上市交易,交易时须附加一定条件。同样,农民申请宅基地并建房后,是否可以参照城市的做法,设定一定的条件允许其流转?党的十七届三中全会已经对农民承包地的流转作出决议,国土资源部在开展试点的基础上,也提出了集体土地使用权流转的思路。因此,建立科学的农村房屋及宅基地流转机制,实现城乡之间土地房屋市场交易的平等,已迫在眉睫,对于实现社会公平、建设和谐社会,意义重大。
  3.现行制度捆绑了落后的社会保障功能,转嫁了政府的职责
  
  新中国成立后,受到我国社会经济发展水平的限制,国家无力为广大农村人口提供基本社会保障,为了保障农民的居住权利,保证农村社会的稳定,形成了现在的宅基地管理制度。这个制度是与社会经济初级发展水平相适应的,它必须具有一定的福利性质,这种福利主要表现在农民能够无偿取得和使用宅基地,获取基本的生活条件,同时禁止农民宅基地转让,避免让农民因为流离失所进入城市成为无业游民,破坏社会稳定。但是,从理论上来说,宅基地使用权的无偿取得,并不能算作社会保障。现行制度期望通过禁止或限制宅基地使用权的流转来保障农民“居者有其屋”,实质上是将政府应该承担的社会保障责任转嫁给农民自己承担,政府不承担义务而只对被保障者行使强制权力,在社会经济高度发展的今天,这不能称作社会保障。
  目前,将保障农民的生存权利寄托于限制农村房屋及宅基地的流转,已经落后于社会经济的发展,农民的生存权利应该通过建立农村社会保障体制来实现。如同城市居民社会保障体制一样,农村社会保障体制的建立不仅需要通过法律制度来确认,更需要建立经济制度来支撑,比如国家财政转移支付,国家对农业进行补贴,这都是当今世界各国通行的做法。为了保护农村的土地资源,我们应该在宅基地的申请条件上进行审查,《土地管理法》第62条规定的“农村村民一户只能拥有一处宅基地”,应该改为“农村村民一户只能申请一处宅基地”。
  4.现行制度堵塞了农民融资渠道,阻碍农民增值创收和农村经济发展
  在农村,农民常常把绝大部分资金用在住宅建设上,农村房屋及宅基地成为大多数农村家庭的主要资源,如果因为生产需要而向银行借贷时,农民首先想到的是拿房产作为信用担保。但是,现行法律规定宅基地不得抵押,其所拥有的房产也变成了“死”产,农民就失去了主要的融资手段,农村融资环境和社会信用体系也难以形成和完善,阻碍了农村产业结构的调整,在一定程度上制约了农村经济的发展。
  党的十七大三中全会明确提出农民承包地流转的鼓励政策,农民可以通过承包地的转租、入股等形式的流转实现集约经营、规模经营,取得稳定的、长期的土地收益回报,然而,作为农民固定资产资源的房屋及宅基地却一直被排斥在市场经济体制之外。如果允许农村房屋及宅基地流转,农民可以通过房屋租赁、转让、抵押所获得的租金、转让收益、周转资金,直接或间接增加农民财产性收入,提高农民固定资产的利用效率。
  5.现行制度违背了城乡一体化的发展方向,不利于改变城乡二元经济结构
  新中国成立以后,为了迅速发展国民经济,增强国家实力,国家的发展重点向工业生产和城市建设倾斜。为了适应当时的形势,1958年1月,政府颁布了《中华人民共和国户口登记条例》,明确将城乡居民区分为“农业户口”与“非农业户口”两种不同的户籍,同时提出“随母落户”原则,开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制,在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。在这种户籍管理制度基础上,相继建立了一系列配套的经济制度,如生活资料的计划供应制度、统包统配的就业制度和福利制度等。在社会主义建设的初期,这种模式对国民经济的恢复、城市经济的发展等方面起到了积极的作用,但却在城乡之间筑起一道制度性壁垒,形成了城乡分割的社会体制。在长期的计划经济体制下,这种二元经济结构导致城乡居民在就业、教育、住房等各方面的差别越来越大,出现了“三农问题”,危害了社会稳定。因此,改革开放以后,政府开始逐步实施城乡一体化的改革措施。
  但是,限制农村房屋及宅基地市场行为的现行制度已经落后于城乡一体化发展的目标。限制宅基地流转,则农村的房屋价值难以变现,不能帮助农民降低进城迁居的迁徙成本。同时,限制城镇居民购买农村房屋,也限制了城市人口向农村的转移,客观上阻碍了城乡之间的交流,农村也就难以利用交流的机会得到更多的人才、技术、信息和资本,不利于农村经济的发展。因此,从提高资源配置效率方面来说,应当允许农村房屋及宅基地流转。完善相关规定,规范农村房屋及宅基地的取得、内容和转让,探索农村房屋及宅基地流转的途径,对于改变城乡二元经济结构,实现城乡一体化、解决三农问题意义重大。
  二、完善农村房屋及宅基地权属管理制度的探讨
  (一)实行农村宅基地有偿使用制度
  近年来,随着农村经济的发展和城乡一体化进程的推进,宅基地有偿使用制度已经呼之欲出。在一定程度上推行宅基地使用权有偿使用制度,不但能够保证农民的基本居住权,而且可以解决农民超标占用宅基地问题,可以促进土地节约利用、增加土地利用效率。考虑到目前的社会经济状况,建议分类推行宅基地有偿使用制度。
  1.经审批取得的宅基地无偿使用,但超标占用部分应收取有偿使用费
  对于依照法定程序申请取得的宅基地,仍应坚持现行的无偿取得、“一户一宅”、符合规定的面积标准,出租、出卖房屋后不得再申请宅基地的规定,继续保持其对农民居住权的基本保障功能。
  但是,对于依法批准但超过标准占用的宅基地,除了采取行政手段外,应当收取有偿使用费。其中,对于骗取批准、批少建多等非法占用宅基地的,应采取强制性的行政手段依法收回;对于因历史原因超标占用宅基地,若强行要求退还超标部分将破坏房屋完整性的,可以由村集体对超标部分收取适当的土地使用费,并按超标面积累进计收,超标面积越大收费越高;对于建新房而不拆旧的,村集体应对其旧宅基地使用权收取一定费用,并按年限采取累进收费办法,直至农民主动退还宅基地。
  2.继受取得的宅基地使用权实行有偿使用
  对于通过继承、受赠、买卖等流转方式取得的宅基地,如果宅基地继受取得人已享受了宅基地无偿取得的福利,或者不属于原始取得宅基地的主体的,应当采取有偿取得方式,支付相应的土地使用费。
  宅基地有偿使用、高效流动是土地资源合理配置的要求,也是解决宅基地乱占滥用的有效途径,实行宅基地有偿使用制度与深化土地使用制度改革目标是一致的,鉴于我国农村社会保障体系尚未建立,土地是农民基本生活保障的现实国情,宅基地有偿使用制度应循序渐进地建立。
  (二)实行农村宅基地有限期使用制度
  我国目前宅基地使用权是没有期限限制的,但是,无论从理论还是从实践来看,宅基地使用权都应该是有期限限制的。因为,一方面《物权法》将宅基地使用权归于用益物权,而用益物权应该是有期限的,不像所有权是一种无期限物权;另一方面,实践中70年以上的土地使用权已经相当于永久性产权,如果再辅以期满续期的规则,自然也就保有了权利人对房屋的终身所有权。因此,有必要从法律上将宅基地的使用权从无期限变为有期限,并参照《物权法》第149条关于建设用地使用权期限届满续期的规定,规定宅基地使用权期限届满自动续期。参照国有土地使用权的规定,农村宅基地使用权的期限也可规定为70年,自农民申请宅基地获得批准之日起计算。具体为:
  1.经审批取得的宅基地使用权
  农民经申请取得宅基地使用权的,在70年内可以无偿使用。70年届满后,该农民或其家庭成员仍为本集体经济组织成员的,且符合“一户一宅”条件的,该宅基地使用权自动延长70年;该农民或其家庭成员不再是本集体经济组织成员的,则向集体经济组织交纳宅基地使用费后,可再次取得为期70年的宅基地使用权,如不交纳宅基地使用费的,则集体经济组织有权收回宅基地使用权。
  2.继受取得的宅基地使用权
  因继承、转让、赠与转让宅基地使用权,转让方可以收取剩余年份的宅基地使用费,但不得再次申请取得宅基地;受让方享有剩余年份的宅基地使用权,在宅基地使用权有效期限内,若遇征地、拆迁时受让方享有宅基地使用权补偿款,若发生房屋灭失或危旧拆除,受让方经申请批准可以利用原宅基地重建。
  若受让方为本集体经济组织成员,且受让后符合“一户一宅”条件的,70年期限届满后,可以再次取得为期70年的宅基地使用权;若受让方虽为本集体经济组织成员、但已有宅基地或为非本集体经济组织成员时,70年期限届满后,在向集体经济组织交纳宅基地使用费后,可再次取得为期70年的宅基地使用权,如不交纳宅基地使用费的,则集体经济组织有权收回宅基地使用权。
  宅基地使用权有限期使用,可以防止非本集体经济组织的成员永久占有本集体的宅基地。同时设定了宅基地使用权流转的路径,将目前实施的政策由“堵”转为“疏”。明确规定农村宅基地使用权期限及一定范围内的宅基地有偿使用,可以有效解决目前宅基地使用权制度面临的法律问题。
  (三)建立规范的农村房屋及宅基地市场管理制度
  1.合理规范农村房屋及宅基地流转
  充分考虑农民和国家的利益,应当允许农村房屋及宅基地流转,建立农村房屋及宅基地有序流转的市场。
  (1)农村房屋及宅基地流转的主体
  首先,应该允许农村房屋及宅基地在城乡居民之间自由流动。其次,基于宅基地作为集体土地的属性,应该对流转做出适当的限制,如城市居民购买农村房屋及宅基地只能当作住宅自用,禁止房地产开发商集中购买农村房屋及宅基地进行房地产开发。再次,为了体现集体土地的属性,保护集体经济组织成员的利益,农村居民在转让房屋时,集体经济组织内部的成员在同等条件下应当享有优先购买权。
  (2)农村房屋及宅基地流转的价格管理
  农村房屋及宅基地流转的价格管理,可以借鉴城市商品房成交价格的管理办法,由房产管理部门定期制定本行政区域内不同区位的农村房屋及宅基地指导价,并予以公布,作为农村房屋及宅基地交易价格的参考,为农村房屋及宅基地流转提供市场指导服务,从而稳定农村房屋及宅基地市场价格,有效保护农民权益。
  (3)农村房屋及宅基地流转收益的分配
  农村房屋及宅基地流转的收益应当分为两个部分:农村房屋所有权的价值及宅基地使用权的价值。农村房屋所有权的价值包含房屋建造的建安成本和人工费用等,这一部分农民拥有完整的所有权,其成交收益应该完全归农民个人。但是,宅基地属于集体土地,农民仅拥有使用权,宅基地使用权进入市场进行交易,必须严格分配其收益,处理好国家、集体、个人三者的关系。
  宅基地使用权流转的收益应当以“谁所有,谁使用,谁投入,谁受益”为原则,分为集体土地所有者收益、宅基地使用者收益、国家税收收益三部分。首先,宅基地是农村集体经济组织所有的财产,宅基地流转收益的分配必须以宅基地所有者为根本,保护农民集体作为所有者应得的利益,壮大农村集体经济实力。农民集体收取的宅基地使用权流转收入应当纳入村庄公共建设基金,专项用于本村道路、水、电、通讯、环境绿化等公共设施建设。其次,宅基地使用权人作为权利人,对宅基地进行了投入,宅基地流转后也应该得到相应的补偿,获得相应部分收益,增加农民收入。同时,由于国家在农村投入资金进行基础设施建设,使宅基地获得了增值、升值,也应当获取税收收益,有利于政府今后加大对农村基础设施建设的投入。
  2.允许并规范农村房屋及宅基地抵押
  基于宅基地的社会保障功能,我国现行法律如《担保法》、《物权法》明确规定宅基地使用权不得抵押,从制度上排除宅基地一旦实现抵押权时,农民失去赖以生存的居住权利的可能。但是,随着我国市场经济的发展,特别是在国家采取积极措施鼓励和扶持私营企业和个体经济发展的形势下,如果农村村民为了私营企业的发展而将农村住房向银行抵押以取得企业发展资金,不应受到限制。
  笔者认为,对于农村村民以居住房屋抵押涉及其宅基地集体土地使用权抵押的,应当允许。但应明确以下两点:首先,如果抵押权人因抵押人无法偿还债务而实现抵押权,抵押权人在处分抵押物时应当遵守农村房屋及宅基地转让的制度规定,处分抵押物后,未经法定程序不得改变土地集体所有的性质和用途;其次,农村村民因处分抵押物而丧失居住房屋的,今后不得再申请新的宅基地建住房。


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