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浅谈农村集体建设用地流转

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  摘要:随着市场经济的发展和城镇化步伐的加速,建设用地需求量日益增加。面临着国有建设用地供应量逐渐枯竭的现实,欲满足现实发展的需求,应允许农村集体建设用地公开合法流转,以解决建设用地供不应求的现状,且可以体现农村土地的资产价值,保护农民合法利益,带动农村经济的发展。为确保集体建设用地流转的顺利进行,本文结合非公益性项目用地情况,分析总结了农村集体建设用地合法公开流转应思考的一些问题,包括其内涵,及其进行合法公开流转的背景和必要性,流转的几种形式和收益、年限规定,流转中可能存在的一些问题,并简要给出合理性的建议和对策。
  关键字:流转;集体建设用地;农村
  Abstract: As market economy develops and urbanization speeds up in China, there has been an increasing demand for construction land. Facing the mismatch of dwindling state-owned construction land and a large demand from development, we should allow the public and legal transfer of rural collective construction land so as to protect the legitimate interests of farmers and drive economic growth in rural areas. To ensure that the collective construction land transfers smoothly, this paper takes a look at the utilization of profitable land programs and analysizes and summaries several problems should be reflected in the public and legal transfer of rural collective construction land, including its connotation of, the background and necessity of its public and legal transfer. The paper also mentions several forms of and regulations of profits and limit year towards land transfer and points out the problems involved in the transfer and finally offers some simple reasonable suggestions to solve the problems.
  Key words: Transfer; Collective Construction Land; Rural
  中图分类号: D922.35文献标识码:A文章编号:
  
  0 引言
  我国正处于经济和城镇化快速发展时期,建设用地需求量日益增加。在城乡建设用地总规模不宜增加的背景下[1],要满足城市发展的用地需求,可以通过潜力巨大的农村集体建设用地流转实现。隐形流转市场已经客观存在,集体建设用地公开合法流转成为一种现实需求。
  十七届三中全会指出:“在城镇规划确定的土地利用范围外,经批准允许占有集体建设土地的非公益性项目,允许农民通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”,并“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权。”
  由此看到,关于农村集体建设用地公开合法流转的研究具有重要的意义。公益性项目用地使用权主要通过征地方式获得,本文思考的主要是非公益性项目用地中集体建设用地流转。
  1 农村集体建设用地流转的内涵
  农村集体建设用地是指乡(镇)村建设用地,主要包括:乡(镇)村公益事业用地和公共设施用地,乡镇企业用地以及农村居民住宅用地。
  而对于集体建设用地流转的内涵界定,不同的专家和学者有着不同的见解。一种观点是将其分为“初次流转”和“再次流转”。“初次流转”实质是发生在集体土地所有者和使用者之间的所有权和使用权相分离的流转关系,“再次流转”是存在于建设用地使用者与使用者之间的土地使用权流转关系。另一观点则是认为集体建设用地流转只涉及“再次流转”。为了与多数地方实际相符合,笔者认为,目前集体建设用地流转包括“初次流转”和“再次流转”。
  非公益性项目用地中,农村集体建设用地的“初次流转”包括集体建设用地的出让、出租和作价入股,流转的主体是集体土地所有者(集体经济组织),特征是有偿、有限、签订出让、出租或股份合作合同;“再次流转”包括转让、转租,再次流转的主体是已进行初次流转的土地使用权者,特征是要签订转让、转租合同。
  2 农村集体建设用地流转的背景分析
  最近几年,中共中央、国务院等部门陆续出台的一些法律、法规和政策,成为集体建设用地进行创新性流转的终极保障。2004年10月28日国务院下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》中提出了“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体建设用地的使用权可以依法流转”。十七届三中全会中“按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让以及股份合作等形式流转土地承包经营权”的规定同样鼓励集体建设用地进行合法流转。2009年1月,国务院印发的《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见(国发〔2009〕3号),要求重庆“设立重庆农村土地交易所,开展土地实物交易和指标交易试验,逐步建立城乡统一的建设用地市场,通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,率先探索完善配套政策法规。”
  广州、上海、成都等地结合地方实际,出台了一系列关于集体建设用地流转的地方性政策,如:广东省政府于2005年6月发布的《广东省集体建设用地使用权流转暂行办法》;2008年3月,成都市国土局发布的《成都市集体建设用地管理暂行办法》以及上海市政府于2010年2月发布的《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》。
  相关法律、法规和政策的出台为集体建设用地流转提供了重要的法律支撑,试点的成效也促进了集体建设用地流转市场的发展。为保证集体建设用地流转市场的快速健康发展,文涛等指出仍要不断加快制定和完善集体建设用地流转的相关法律法规。
  3 农村集体建设用地流转的必要性
  3.1国有建设用地供不应求
  经济的发展必然要求更大的建设用地供给量,但诸多地方,尤其是经济发展起步早、发展速度较快的地区,国有建设用地供应量日渐枯竭。目前,我国很多农村地区存在土地利用较为粗放,土地利用结构不合理等问题。为控制新增建设用地量,盘活存量建设用地,提高土地利用率,可以通过合理规划农村集体建设用地,调整土地利用结构,节省出的建设用地量可通过流转方式供应非公益性项目。


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