全球区域贸易协定的发展及与多边贸易体制的关系
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作者: 郝 洁
当前全球区域贸易协定的蓬勃发展与多哈回合谈判的停滞不前形成鲜明对比。虽然区域贸易协定在某种程度对多边贸易体制有促进作用,但总体上两者关系中冲突是主要方面,区域贸易协定的蓬勃发展会在很大程度上削弱多边贸易体制的发展,这种冲突是当前的多边贸易体制难以协调和克服的。未来较长的一段时期内区域贸易协定仍将保持较快的发展势头。
一、全球区域贸易协定发展现状及特点
(一)多哈回合启动以来全球区域贸易协定发展迅猛
自20世纪90年代以来,全球区域贸易协定一直呈增长趋势。截至2009年10月,WTO(包括之前的GATT)已接到297个有关区域贸易协定的通知,其中有250个通知发生在1995年1月WTO成立之后,266个现已生效。全球区域贸易协定的发展进入了一个高潮时期。
(二)欧洲、东亚、北美、南美及中东签署区域贸易协定较为为活跃
欧洲是签署区域贸易协定数量最多的地区,共有75个。欧洲区域签署的协定中多数为自由贸易区协定。内部协定33个,主要是以欧盟(EC)或欧洲自由贸易协会(EFTA)为协定一方,以欧洲国家为另一方的形式签署。两个欧洲国家间的双边协定有7个。欧洲非常重视与非洲、拉丁美洲、欧洲、中亚等地区的新兴经济体之间签署双边FTA。欧洲双边区域贸易协定以货物贸易协定为主。
东亚地区是全球签署区域贸易协定数量第二位的区域,共41个。其中内部协定15个,外部协定26个。签署协定较多的国家有中国、日本、新加坡。共有31个协定为货物与服务贸易协定。北美地区共签署30个协定。除北美贸易协定外,均属于外部协定。有20个是货物与服务贸易协定。南美地区共签署26个,17个为货物与服务贸易协定。智利是该地区签署协定最多的国家。
中东近来区域贸易协定数量增长较快,共签署24个。签署协定较多的国家有以色列、约旦、黎巴嫩。从该地区对外签署的对象看,主要是与美国、欧盟、EFTA签署和土耳其。事实上,其他地区区域贸易协定的数量也在增加,如大洋洲15个、非洲26个。
从各区域签署的协定类别看,货物与服务贸易协定是当前的主流,占51.9%,是北美与南美地区,东亚以及非洲地区签署的主要类型,而货物贸易协定占45.6%,主要分布与欧洲、中东等区域。单纯的服务贸易协定数量非常少。
(三)签署区域贸易协定较多的典型国家可以划分为三类
第一类是以美欧为代表的发达经济体,第二类是积极发展外向经济的新兴经济体,第三类是金砖四国。
1、以美欧为代表的发达国家越来越积极参与签署区域贸易协定
1989年美加自由贸易协定的生效标志着美国放弃了反对区域经济合作的立场,转向参与和主导地区自由贸易协定,以获取更多经济和政治利益。这一时期,欧共体迅速扩大,并向欧盟过渡。欧美发达国家的积极态度直接带动了拉美和非洲区域经济合作的兴起。此后发达国家参与和主导的区域贸易协定数量不断增多,签署协定的对象主要是新兴市场国家与发展中国家,发达国家与发达国家之间的协定数量很少。
从发达国家签署协定的模式与类别看,以货物与服务贸易协定为主,多数为FTA&EIA类型,即自由贸易区与经济一体化类型。如美国与日本签署的所有协定均属于此性质。对于市场相对开放,和经济比较发达的国家,往往采取货物与服务贸易协定的形式,而对于一些开放程度较差的国家,则采取货物贸易的形式,签订自由贸易区协定。另一个特点是发达国家参与的区域贸易协定以双边协定为主,而多边的地区性协定相对较少。
2、以智利、墨西哥等为代表的外向型新兴市场国家签署协定数量剧增
外向型新兴市场国家是签署区域贸易协定最积极,也是数量最多的国家。如智利共签署12个,其中货物与服务协定10个。新加坡共签署10个,全部为货物与服务协定。其对象国家有两类,一类是美国、澳大利亚、日本等发达国家,另一类是其他新兴市场国家。签订的对象国也具有比较明显的地域性,即同地区或周边国家会优先考虑,反映了通过签署区域贸易协定稳定地区关系的目的。从签署协定的模式与类别看,由于签署数量多,开放程度相对较高,大部分协定为货物与服务贸易协定。唯有土耳其仍是全部签署货物贸易协定。
新兴市场国家签署的区域贸易协定中不仅双边协定数量多,而且参与的地区性协定数量也远远多于发达国家。说明这类国家通过多种渠道,包括地区多边与双边协定积极扩大区域贸易协定的战略。
3、金砖四国也在积极扩大签署协定数量
金砖四国正在积极参与全球化,签署协定数量也在不断增加。从签署区域贸易协定的数量看,不及发达国家与新兴市场国家多。签署协定的对象国主要是临近地区国家与新兴市场国家。金砖四国参与地区性协定比较多,特别是巴西,签署的4个区域贸易协定无一例外都是地区性协定。中国签署两个地区性协定,包括ASEAN―中国和亚太贸易协定。印度签署4个,俄罗斯签署3个。
从各国签署的双边区域贸易协定看,中国共6个,其中有4个是货物与服务协定,2个为货物协定。印度签署了4个协定,全部为货物协定。俄罗斯签署了4个协定,也全部为货物协定。综上来看,金砖四国签署的多数为货物贸易协定,中国签署的货物与服务贸易协定数量较多。FTA与PTA仍是金砖四国签署协定的主要类别。
4、当前全球区域贸易协定类型仍以自由贸易区协定为主,而经济一体化协定成为第二大类别
根据WTO统计,266个已生效的区域贸易协定中,自由贸易区协定数量最多,共157个,占59%;经济一体化协定77个,占29%;关税同盟20个,占7.5%;优惠贸易安排12个,占4.5%。
自由贸易区协定作为主体类型,在协定内容上对应的是货物贸易。当前多数仅以货物贸易为内容的协定都属于FTA类别。协定的内容扩展到货物与服务贸易时,对应的是EIA,即经济一体化协定。目前WTO对涉及货物与服务贸易的协定的类别表述采取了“FTA & EIA”的方式,表示兼具上述两种类别的性质。
二、全球多边贸易体制与区域贸易协定的关系
(一)多哈回合举步维艰而区域贸易协定却蓬勃发展
当前多哈回合举步维艰,主要原因是发展中国家力量日益壮大,与发达国家的分歧不断扩大;而谈判议题越来越广泛也是难以达成一致的重要原因。而区域贸易协定却因为可以在小范围内协调各方的利益和立场冲突而快速发展。从积极的方面看,一些区域贸易协定甚至在促进贸易自由化、贸易规则的制定方面,实现了许多WTO多边贸易体制一直希望实现却没有实现的自由化内容。通过对特定区域和对象的选择,各国根据自己的资源优势或技术优势进行专业化分工,在一定区域和领域内达成自由贸易协定,同样可以带来贸易前所没有的福利和额外利益。这进一步鼓舞了各国签署新协定的信心,同时也减弱了各国推进多哈回合谈判的注意力与积极性。
(二)区域贸易协定虽然被WTO认可,但在制度层面对多边贸易体制构成了极大的冲突
1、区域贸易协定的发展冲击了WTO最为核心的最惠国待遇原则
区域贸易协定作为最惠国待遇原则的例外,得到了GATT第24条和GATS第5条的明确认可。同时WTO对于此项“例外”设定了限制条件,即参与协定的成员对协定以外的WTO成员实施的关税和国内税措施不得高于或者严于地区协定成立以前的水平。但这样的限制并不能保证协定外的成员享受最惠国待遇。事实上,区域贸易安排对内取消关税实现完全的自由化,对外一般采取相同或高于成员方的关税税率。这不可避免地出现区域外成员产品进入区域内受到关税阻碍,与最惠国待遇原则相悖。
2、区域贸易协定的发展造成了全球贸易规则的重叠与混乱,最终导致所有成员不得不处理和应付种类繁多的贸易规则
以原产地规则为例,绝大多数区域贸易协定都有各自的原产地机制。这些机制的复杂程度各不相同:有些基本适用于所有商品的一般规则,有些针对不同产品包含多重规则。如果一个国家是若干区域贸易协定的缔约方,出口商必须按照一系列繁杂的具体标准进行生产,以满足不同市场的优惠待遇条件。这实际上造成了全球贸易规则的混乱,增加了出口商的交易成本,不利于贸易自由化。
3、区域贸易协定的实施最终阻碍了全球多边贸易体制通过全球性的自由贸易、公平一致的贸易条件实现资源最优配置,阻碍了社会福利最大的目标实现
多边贸易体制下各成员方的贸易条件是平等和开放的,由全体WTO成员共同享有同等的贸易自由化政策。而区域贸易协定下的开放仅仅是针对区域协定成员方的开放,在进行经济贸易时,区域协定成员比区域协定外的非成员方要享有更多的优惠政策和制度安排。但是,在贸易过程中这些协定成员方并不一定是最优的商品或服务的供应者,却从区域贸易协定中获得了优于区域协定外的非成员方的交易机会和极低的贸易壁垒,从而获得了一定的竞争优势。基于这种竞争优势而形成的贸易转移实质上违背了资源最优配置原则,也阻碍了全球贸易自由化的发展。
4、区域贸易协定在某些方面对于多边贸易体制也具有一定的促进作用
区域贸易协定使各国的谈判无论在广度还是在深度上都比多边贸易体制走得更远,为多边贸易体制提出了许多新的议题,在区域内完成WTO暂时无法实质解决的一些贸易问题,促进贸易自由化的推进。诸如投资保护、竞争政策、环境保护、劳工标准、知识产权保护等在多边贸易谈判中有争议的议题也被纳入其中。为了减少和更加有效地解决贸易摩擦,一般都对诸如反倾销、特殊保障等做出更加严格的规定和限制,对原产地规则和贸易解决争端机制也采取与现行多边贸易体制不同的做法,最大限度地保证协定的有效实施;从理论上与实践中对多边贸易体制有很好的借鉴意义。
虽然区域贸易协定在某种程度或某些方面对多边贸易体制是有促进作用的,但总体上,区域贸易协定的蓬勃发展势必会在很大程度上削弱多边贸易体制的发展,两者关系中冲突是主要方面。
三、区域贸易协定未来的发展趋势
区域贸易协定仍将会处于快速发展阶段,发达国家、中小型新兴市场国家以及金砖四国无一例外都十分重视,正在进一步推进和扩大签署范围。当多边贸易体制由于成员方众多,利益冲突激烈,利益诉求难以平衡而徘徊不前时,缩小范围,有针对性地选择合适的国家签署区域贸易协定,成为获取利益最大化的快捷方式。除非多哈回合出现突破性的进展,可以将各国的注意力转移到多边贸易体制的建设与完善上来,否则各国在较长时期内对于区域贸易协定的热情将有增无减。
但从长期来看,推进多哈回合谈判进程,发展和完善多边贸易体制仍是全球贸易自由化的终极目标,同时也是区域贸易协定发展的最终目标。当前虽然区域贸易协定发展形势良好,但主要发展于发达国家与新兴市场国家,以及新兴市场国家与金砖四国之间,似乎新兴市场成为了一座桥梁连接了两端。而在美日欧等发达国家之间,以及发达国家与金砖四国之间却很难签署区域贸易协定,其原因与多哈回合谈判受阻的原因一致,即大国之间利益难以协调,难以达成一致是核心问题。导致谈判失败的利益分歧既体现在发达国家之间,如美国与欧盟;更体现在发达国家与发展中大国之间,如美国与印度。未来实现全球贸易自由化不可能离开发达国家与金砖四国这样对世界经济影响举足轻重的国家的参与,也就是说多边贸易谈判解决不了的核心问题,通过区域贸易协定的自发性发展也无法解决,实现全球贸易自由化的最终目标仍只能由多边贸易体制来完成。
当前多边贸易体制对于区域贸易协定者并不具备相应的约束机制与协调能力,这反映了多边贸易体制本身制度上的缺陷,应当成为其未来发展与完善的最大挑战。如果多边贸易体制能够为区域贸易协定提供明确的框架性指导和约束,并且根据客观形势的发展需要,建立管理途径,努力协调甚至预防二者间的冲突,将有利于发挥区域贸易协定的积极作用,促进多边贸易体制健康发展,实现殊途同归。
对我国而言,推动多边贸易体制的发展是争取公平自由的国际贸易环境的最优选择,应当作为长期目标进行不懈努力。同时,我国也应积极参与、订立区域贸易协定。可根据我国经济发展实际,一方面侧重于同周边的日本、韩国等经济强国、贸易强国之间的贸易合作,谋求与他们建立区域贸易协定;另一方面积极拓展南美、非洲、中东等区域,尤其是一些签署区域贸易协定积极性较高国家间的谈判,如墨西哥、土耳其等。通过多方位、多区域、多层次签署区域贸易协定来扩大对外贸易。
(作者单位:国家发展改革委对外经济研究所)
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