对我国农村集体建设用地流转问题的探讨

来源:用户上传      作者: 范金灏

　　摘要：应该用改革的思路管理农民集体建设用地，充分发挥集体土地资产作用，节约与集约利用农村建设用地。作为管理部门的地方各级政府及土地管理部门必须认清形势，因势利导，在不违反国家政策法规前提下，加强对集体建设用地的流转管理，促进农村集体建设用地的节约与集约利用，逐步构建集体建设用地流转的新机制，引导集体建设用地流转进入规范化轨道。
　　关键词：农村；土地流转；建设用地
　　
　　随着我国市场经济体制的建立，城乡土地的资产属性已经显现。以出让、转让、出租、联营、入股等形式自发流转集体建设用地使用权的市场行为已在全国不少城镇客观存在，且在数量和规模上有不断扩大的趋势。根据相关调查，外来流动人口、离退休和企业下岗人员等，是到农村租房或买房的主力，初步统计有百分之三十的城乡结合部的农民宅基地进入了隐性市场。上述现象反映了在市场经济条件下对集体建设用地流转和集体土地市场的内在需求。显然，无法简单地加以限制，我们应该用改革的思路管理农民集体建设用地，充分发挥集体土地资产作用，节约与集约利用农村建设用地。
　　
　　一、集体建设用地流转的社会意义
　　
　　集体建设用地流转为完善我国城乡供地体制，促进城乡土地资源的合理利用，推动社会协调和可持续发展具有积极作用和重要意义：第一，集体建设用地的流转，是我国城镇化发展的必然要求。土地置换使农村居民向中小城镇集聚。集中建设农村居民住宅，不仅可以使村庄复耕，有效增加耕地面积，还可加大对中小城镇基础设施建设的力度，农民居住环境改善了，生活质量提高了，推动了农村城镇化的进程。第二，有利于城乡土地统一规划的制定与实施。把城乡土地纳入一体，在统一的制度架构下，通过建设用地供应总量控制，统筹城乡土地用途分区管制，可以确保保护耕地的基本国策的实施。从我国国情看，耕地的相对稀缺和建设用地的巨大需求的矛盾十分突出，集体建设用地的市场流转，将大大提高土地利用率，使土地资源得到有效配置，可大大减缓国有建设用地需求对农用地的压力。第三，有利于农民集体土地财产价值的实现。集体土地是农民的最重要的财产，通过建设用地使用权的流转，不仅使农民集体能够利用土地资产参与经济发展和城镇化建设，同时农民也能获得地租收益，保障了农民的财产权益。
　　
　　二、集体建设用地流转的必然性
　　
　　早期的集体建设用地流转，一般为进城务工经商户向集镇或城郊结合部的农民租赁房屋，作为经营和生活居住场所，然后，随着进城镇务工经商者的资金积累，出现房屋买卖现象。可以说集体建设用地流转是农村人口向城镇转移的必然产物。
　　土地市场的逐步培育带动了集体建设用地的大规模流转。国有土地使用制度改革，把国有土地的无偿无限期无流动使用改为有偿有限期有流动的使用，使土地市场成为我国市场经济体系中的重要组成部分，在土地资源的优化配置和城市建设的资金筹措等方面发挥了不可替代的作用，对缓解城市建设资金压力，改善城市基础设施，扩大城市承载能力，吸纳农村进城人口，发挥了重要作用。以国有土地使用制度改革为主要内容的土地市场培育发展过程，在多方面影响着集体建设用地的流转。一方面是入市的国有土地往往来源于向农民集体征用土地，原存量国有土地入市只占很少的份额。另一方面是土地价值的凸现、政府征用土地补偿与出让价格的巨大反差，导致集体建设用地直接入市。
　　集约利用土地，提高土地利用率要求集体建设用地有序流转。集体建设用地的流转在市场经济大潮中势不可挡，这既有社会经济发展、农村人口转移的外在需求因素，又有在土地市场不断发育的大背景下，土地价值不断凸现，集体土地所有者实现土地收益的内在追求因素，同时，也是根据我国人多地少突出矛盾，实现土地集约利用，提高土地利用率目标的必然选择。经过二十多年的改革开放，我国的农村经济取得巨大发展，农民的生活得到了较大的改善，最引人注目的是农民住房的变化，村庄范围的扩大，随之而来的是建设用地的迅速增加，使耕地面积大大减少。在农村一些地方出现了空心村，浪费了土地资源。如何挖掘集体建设用地的潜力，集约利用土地，提高土地利用率摆上了各级土地部门的议事日程。
　　
　　三、集体建设用地流转的类型与形式
　　
　　（一）集体建设用地流转的分类
　　按流转对象进行分类，参与集体建设用地流转的主体呈现多元化发展趋势，转让出租方既有乡（镇）、村、组集体经济组织等土地所有者，也有乡（镇）村企业和个人等土地使用者。受让方既有本集体经济组织内部成员，也有相邻集体经济组织及其他社会成员。因此，按流转对象可以划分为集体内部成员流转和集体外部成员流转。
　　按流转地类进行分类。目前参与集体建设用地流转的用地类型包括农民住宅用地、工业生产用地、商业用地及房地产开发用地等多种类型，但主要是生产经营用地，在我国东部沿海经济发达地区以乡镇企业生产用地为主，在中部地区以兴建市场出租摊位的方式出租土地为主，在小城镇则以农民已建住房买卖为主，其地类为住宅用地。
　　按流转空间进行分类。集体建设用地流转直接受到社会经济发展的影响，呈明显的空间分布特征。城郊结合部的集体建设用地流转从数量到形式都多于集镇，而中小集镇的流转其数量又多于农村。随着社会经济的发展，政府对农村推行的宅基地整理，必将促进农村集体建设用地的较大规模流转。
　　（二）集体建设用地流转的形式
　　农村集体经济组织直接转让、出租土地使用权。随着土地征用工作的不断改善，许多地方政府充分考虑到被征地农民的利益，根据土地征用数量按一定比例返还安置留用地。有的村集体将此安置留用地直接转让或出租土地使用权。农民以转让、出租房产形式，连带转让，出租土地使用权。这种农民的住房买卖在小城镇中是十分普遍的。另外，还有在乡镇企业合并、兼并及股份制改组中的集体土地使用权转让、出租；乡（镇）村的集体土地使用权作价入股、联营形式兴办各种企业；在基础设施项目建设中，以集体土地使用权合作的方式进行流转；以征、转为国有并办理转让、出租手续的形式，同时转让所有权、使用权的流转；由于企业倒闭或债权债务原因，通过司法裁定使集体土地使用权发生转移的集体建设用地流转等多种形式。
　　
　　四、集体建设用地流转所面临的问题
　　
　　土地市场秩序受到严重干扰。长期以来，集体建设用地的流转一直是混乱无序的，在经济利益的驱动下，很多集体经济组织和农民将农用地充作建设用地进行交易。这直接导致了土地利用混乱，对土地利用总体规划和城市规划实施及耕地保护政策造成冲击，使耕地占补平衡的实现难度增大，建设用地供应总量难以得到有效控制，正常土地市场秩序受到严重干扰。
　　（一）造成集体土地资产和国家土地收益的流失
　　集体建设用地虽然是乡镇或村等集体经济组织所有，但这些土地的增值源于国家或地方各级政府对配套基础设施和公共公益事业等多方面的投入，以及土地所有者对土地的先期投入。集体建设用地的流转是隐形的，因此，谁交易谁得益，这就造成了集体土地资产和国家土地收益的流失。
　　（二）农民集体利益难以得到保障
　　由于是私下交易，没有到土地管理部门办理登记手续，交易不能得到法律保障，土地的基准地价也往往得不到保证。有的土地使用者把地价压得很低，造成集体土地资产的流失，因为缺少合法性，这种流转合同属《合同法》规定的无效合同。一些经营业绩不佳的企业钻法律的空子，甚至在合同期满之前，故意不交租金，使农民的集体利益得不到有效保障。

　　（三）耕地得不到有效的保护，造成耕地大面积流失
　　尽管耕地与集体建设用地分属于两大不同的用地类别，但从土地的比较收益来看，集体建设用地的收益明显高于农用地，尤其是耕地，建设用地若用于房地产开发，则收益更高。农民集体受经济利益的驱动，千方百计通过合法的或非法的途径将耕地转为建设用地，造成耕地的大面积减少。而保有一定量的耕地关系到国家的粮食安全，因此，我们在允许集体建设用地流转的同时必须因势利导，趋利避害，严格执行土地用途管制制度，从而避免因集体建设用地的流转而对保护耕地所带来的负面影响。
　　
　　五、规范集体建设用地流转应遵循的原则
　　
　　规范集体建设用地管理要进一步明确农村集体土地所有权的主体、所有权代表和相应的权利、义务。按现代产权理论，设定集体建设用地的权益，赋予并保护农民的建设用地财产权；在明确集体土地所有权的前提下，实现集体土地使用权与所有权的分离；在强化用途管制和规划控制的前提下，允许并鼓励集体建设用地依法流转；合理分配集体建设用地中的土地收益，保障集体建设用地依法、合理、规范流转，充分发挥市场机制在集体建设用地配置中的基础作用；规范集体建设用地流转的条件、程序、方式和管理措施。一般来讲，集体建设用地流转应遵循以下原则：
　　1、集约用地的原则。集体建设用地流转主要目的是促进集约用地，提高土地利用率，通过集体建设用地的规范、有序流转，盘活存量土地，走内涵挖潜的路子，避免和减少集体建设用地的外延扩张。
　　2、兼顾各方面利益的原则。集体建设用地流转既要保护土地所有者和使用者的合法权益，又要维护国家在流转过程中应得的收益，同时还要保护受让集体土地使用权主体的利益。
　　3、遵循市场的原则。集体建设用地流转要纳入整个土地市场范畴，使之与国有土地使用权市场结合，形成较为完整的土地市场体系。国家对集体建设用地市场要积极的加以引导，尤其要加强集体建设用地价格的研究，明确价格内涵，公布市场指导价格。
　　综上所述，随着我国社会经济的向前发展及土地市场的不断完善，农民集体建设用地的流转会越来越活跃。但我国目前的有关政策与法规却明确限制集体土地进入市场。因此，作为管理部门的地方各级政府及土地管理部门必须认清形势，因势利导，在不违反国家大的政策法规前提下，加强对集体建设用地的流转管理，促进农村集体建设用地的节约与集约利用，逐步构建集体建设用地流转的新机制，引导集体建设用地流转进入规范化轨道。只有这样，才能推动土地市场的全面、健康发展，进而带动整个国民经济不断向前发展。
　　（作者单位：天津市东丽区土地交易中心）

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