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东北地区产业结构调整中的就业问题与对策研究

来源:用户上传      作者: 高文博 马立彪

  改革开放后,随着市场化进程的推进以及政府支持的减少,东北老工业基地步入了困境,资源性产业资源枯竭,后续替代产业缺乏,技术落后,设备陈旧老化,产品竞争力不强,第二产业占GDP的比重迅速下降,使计划经济时期人为设计和维持的较高级别的产业结构被打破,就业结构也随之调整,致使大量国有企业职工下岗。由于第二产业占GDP比重的下降,不仅其本身挤出了劳动力,而且更加阻碍了农业劳动力向非农产业的转移,同时也严重影响了以工业为依托的第三产业的发展,从而就业压力越来越大。从数据上看,1980-2004年东北三省GDP平均增长率为8-10%,而同期的劳动就业平均增长率仅为2-3%,这就意味着快速的经济增长并未带来相应的就业增长。同时,我们也不得不考虑随着我国城市化进程的加速,越来越多的农民将进行身份转化成为城市居民,这无疑会对东北地区带来更大的就业压力。本文将对东北地区产业结构调整中的就业问题进行探讨。
  
  一、东北地区产业结构调整中的就业问题
  
  改革开放以来,我国经济持续快速增长,但经济增长对就业的拉动作用却呈下降的趋势,这种趋势与其他国家所经历的过程是一致的。而与全国相比,东北地区所有制结构、产业结构转换的速度较慢,就业下降的趋势更加突出,表现出明显的区域性特征。
  第一,东北地区就业量绝对减少,特别是第二产业就业量大幅度下降,城镇登记失业率较高。我们根据各省统计年鉴提供的数据整理了东北地区1997-2004年总体及三次产业就业人员变动情况。其中,总体就业人数在1998、2001、2002年均为负增长,从2003年起,尤其是2004年有了较大幅度的正增长。分产业看,第一产业近几年的就业情况有升有降,对总体就业的影响不大,第三产业就业人员则保持了较平稳的增长势头,而第二产业自1997年以来始终保持负增长,直到2004年就业人员大幅度增加,估计这与2003年振兴政策所带来的大量政策性资金投入密切相关。
  东北地区近年城镇登记失业率较高,就业形势严峻。我们整理了1997-2004年全国和东北地区的城镇登记失业率,如表1所示。东北三省城镇登记失业率的绝对数值近年来持续上升,其中吉林、黑龙江省与全国水平较为接近,辽宁省2000年之后城镇登记失业率是全国平均水平两倍。辽宁省的工业规模较大,国企改革导致大量企业冗员离岗是造成这种结果的主要原因。
  
  第二,东北地区经济增长对就业的拉动作用不足,就业弹性持续下降,就业增长主要源于第三产业。我们考察了东北三省1978-2004年26年间的就业弹性系数变化情况。由于东北地区国有企业偏多,就业状况不仅受经济自然增长的影响,还在很大程度上受国家政策,尤其是国有企业改革的影响。1999年后,东北地区的下岗失业人员增多,就业形势更加严峻。因此,我们分几个时段来观察就业弹性:1978-2004年的年平均水平;1978-1998年国有企业改革前的情况;1999-2004 年国有企业改革后的情况,测算结果如表2所示。
  
  从各省GDP就业弹性系数看,1998年国有企业改革前后变化较大:辽宁省由1998年前的0.1929降为0.1179,吉林省由0.3098降为0.1296,黑龙江省由0.3741降为-0.0539。这从总体上说明经济增长拉动就业的效果不明显,而结构调整对劳动就业的负面影响较大。分产业看,三个省份前后两个时期第一、二产业的就业弹性系数均有较大下降,1998年以后已多数降为负值。同时,三省的第三产业就业弹性系数虽然前后两个时期相比略有下降,但始终保持了较高水平。
  第三,东北地区就业结构不合理,呈现出逆工业化趋势。近年来东北地区第二产业就业比重持续下降,同时伴随着第三产业就业比重稳步上升,这符合发展经济学关于工业化过程中就业结构演化的经典理论。但第一产业就业比重却长期保持在高位水平,甚至呈现缓慢爬升趋势。一般来说,劳动力要素从劳动生产率较低的产业部门向劳动生产率较高的产业部门流动,有利于经济增长。而从近年来东北地区就业结构的变化来看,第一产业就业比重保持畸高,呈现出了逆工业化趋势,这既不符合产业结构演变的基本规律,也不符合加快城市化进程的要求。
  
  二、分析与对策
  
  从我们所提供数据的时间分期上看,产业结构调整是东北地区就业减少、城镇登记失业率持续升高的主要原因。尤其是从1998年后,国企改革造成的大量企业冗员下岗加大了东北地区的就业压力。东北老工业基地的辉煌得益于计划经济时代政府的政策支持,而如今在体制改革中面临着的种种困难正是对这种政府干预经济行为的理性调整。
  首先,解决就业问题应加快就业体制改革。改革以来,我国开始从计划经济时期“统包统配”的就业体制向市场化的就业体制转变,在城市形成了相互分割的二元劳动力市场,即与传统就业体制相联系的传统经济部门和与市场化就业体制相联系的新生经济部门。传统部门中冗员现象仍很突出,企业负担沉重,难以提高自身竞争力;而新生经济部门按市场经济规律办事,以企业生存发展为导向,实行市场化的就业体制。我们应该立足于打破这种两个市场并存的局面,统一到市场化的就业体制上来,这符合发展社会主义市场经济的要求,同样也有助于促进传统经济部门提高竞争力,加快发展。实现这一目标,东北地区的主要困难在于国有经济比重过大,而非国有经济发展相对滞后。针对这一问题,今后政府在引导投资时,应参照各行业的就业吸收能力确定重点投资领域的优先顺序。信贷政策需要改变那种偏好大项目、大企业、国有经济的倾向,应充分重视中小企业、农村非农产业的资金需求,取消不合理的人为障碍,让这些新生经济部门能够有平等的机会获得资本要素,同时要进一步发育和完善劳动力市场,矫正对劳动力要素价格的扭曲。针对东北地区国有经济调整中下岗职工较多的事实,政府的就业扶助政策应着眼于完善劳动力市场功能,帮助提高劳动者的职业转换能力。此外,加强对具有就业吸纳倾向的小企业、非正规部门的政策扶持,从投资、税收、融资、技术改造等多个方面给予扶持。
  
  其次,解决就业问题应着力扭转逆工业化趋势,大力发展第三产业,特别是生产性服务业。近几年东北地区第一产业就业比重始终保持在高位爬升,形成了逆工业化变化的就业结构。这是资本密集型产业集聚区和资源依赖型产业区就业问题的一个体现,另一方面,可能也是东北转型中的特有现象。伴随着产业结构调整、国有企业改革,会导致第二产业中长期积累起来的企业冗员显现出来,而在接续产业未能发育完全,这种情况很难根本改变。从就业弹性上看,第三产业的增长最具吸纳就业的能力,缓解东北地区的就业压力,发展第三产业是主要途径。东北地区第三产业增加值比重由1978年的15.7%上升到2004年的35.7%,提升速度较快。但是如果考察第三产业内部构成的变化,我们将发现东北地区的第三产业是在一种低水平上的扩张,尤其是高层次的生产性服务业发展缓慢。第三产业中为生产和生活提供服务的部门属于生产性服务业,由于其集技术、知识和智力于一身的特点,直接或间接地节约物质资源和人力资源的低能耗性、以及对其他行业的高度可渗透性,所以它能够提高服务业的转换能力,对经济增长的贡献率也在不断升高。国外经济学家提供的统计数字指出,早在20世纪70年代,英、法、美三国生产性服务业占整个服务业比重的37%,到了80年代,这一比重达到了43%,这个数字与我国上海2002年的水平相近,远高于黑龙江省的27.1%。由此可见,东北地区生产性服务业发展水平还相当落后,这不仅不利于服务业整体发展,更将对发展现代制造业形成障碍,因此促进生产性服务业发展是当务之急。
  第三,解决就业问题应促进农村剩余劳动力的有序转移。1997年以来,东北地区的第一产业就业量始终保持在40%以上,远高于第二、三产业的就业比重。这种情况不符合工业化进程中第一产业劳动力向二、三产业转移的一般规律。这其中固然有其历史客观原因,但也有一些人为的行政制度造成了农村剩余劳动力的固化。比如城乡之间的户籍制度壁垒、资源配置人为的制度差异以及在用工制度、社会福利制度等方面造成城乡居民明显的社会身份差异等等。依靠传统的行政手段抑制劳动力流动已不能适应客观需要,农村劳动力的转移及其存在问题的解决终将通过市场机制逐步得到实现。但是,市场机制不是万能的,在坚持其导向作用的同时,也要强调政策引导的重要性。一方面,通过促进乡镇企业与小城镇发展相结合,提高劳动吸纳能力。乡镇企业是我国目前吸纳农村剩余劳动力的主力,但因受到地域、交通、技术、资金等因素的制约,乡镇企业发展规模普遍受到了限制。政府应在政策上对乡镇企业给予相应的支持和扶持,促进其发展和扩张。如果能够通过将乡镇企业相对集中的方式,在经济发展较具优势的区域发展小城镇,不仅可以提高农村人口的城镇化水平,而且可以为小城镇第二、三产业的规模发展提供条件。另一方面,通过发展农村教育事业,加大农村人力资本积累。在中国地区间经济发展不平衡的原因中,人力资本的差异是不可忽视的因素。发展中国家人力资本投资,无论私人收益率还是社会收益率都普遍超过物质资本投资收益率,其中初等教育投资收益率最高。增加对贫困地区农村教育事业的投资就是对人力资本的注入,这是国家扶贫基金挖掘潜力和扶贫工程取得最后成功的根本途径。通过文化教育投资,改良人力资本,既为接受城市转移出来的产业、企业做人才准备,也为开创农村多种生产,加快农村城市化奠定基础。人力资本投资将促成传统农业的农民向乡镇企业职工或个体户、专业户的转变及传统农民向现代城镇居民的转变。
  (作者单位:吉林大学经济学院、吉林省政府发展研究中心)
  (责任编辑:方涵)


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