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行业自治与商会体制之重构

  摘 要:商会是在应对市场失灵与政府失灵过程中产生的。相比起政府监管,商会对交易主体的监管具有明显的优势。作为一种社团法人,商会的主要功能是通过自治来实现市场主体之间的良性共处以及市场主体与政府的沟通。我国商会体制最大的弊端是政府对商会的控制过于严格,以致商会失掉了其自治的本色,因此,未来发展的核心是提高自治。为了发挥商会的效用,在入会原则上可以采强制入会主义。
  关键词:商会;社团法人;自治;强制入会
  基金项目:国家社科基金项目“商法价值的科学发展与商事制度体系构建”(08CFX026)的阶段性研究成果。
  作者简介:王延川(1975-),陕西咸阳人,西北政法大学民商法学院副教授,硕士研究生导师,主要从事商法总论、公司法、私法文化研究。
  中图分类号:F399 文献标识码:A 文章编号:1006-1096(2009)04-0149-04 收稿日期:2009-04-18
  
  一、问题的提出
  
  长期以来,作为缓和政府与市场紧张关系的中介与服务于市场交易主体的自治组织,商会在西方社会的经济发展中起到了非常重要的作用。步入近代以来,由于市场经济机制在世界范围内得以确立,绝大多数国家都创立了各具特色和功能健全的商会组织体系,商会制度也已成为市场经济体制与国家制度形态的有机组成部分(肖海军,2007)。
  我国历史上也存在着管理商事营业活动的商会,但它们的职能与西方社会商会的功能之间存在一定的差异。1949年以后的很长一段时间里,由于国内实行的是计划经济体制,致使作为商业自治组织的商会被取消。改革开放以来,商会发展较快,在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业合法权益等方面发挥了重要作用。但是,由于相关法律法规不健全,政策措施不配套,管理体制不完善,商会还存在着结构不合理、作用不突出、行为不规范等问题。2006年10月11日,党中央颁发了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的文件,构建和谐社会开始成为我国建设有中国特色的社会主义的实践。和谐社会在经济领域的一个重要表现就是要提升行业自治的程度,实现商事企业自我管理的目标和和谐经营的理念。行业自治的一个重要的实现途径就是要重视非政府组织(NGO)或第三部门(third sector)的力量,表现在商事领域,就必须要重视商会的作用。2007年中国国务院出台了国办发[2007]36号文件《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》,呼吁积极拓展商会的职能,充分发挥其桥梁和纽带作用,加强行业自律,切实履行好服务企业的宗旨,积极帮助企业开拓国际市场。可见,随着我国市场经济的逐步深化,随着商业自治程度的加强,研究商会的性质、职能及其与政府之间的关系等等问题具有很强的理论意义,而构建合理的商会制度也具有很强的现实意义。
  
  二、商会产生的必然性与必要性分析
  
  由于经济发展过程中一直存在市场失灵与政府失灵的现象。因此,商会作为一种对市场交易主体进行监管的组织,其产生就具有必然性与必要性。
  
  (一)市场失灵:商会产生的必然性分析
  自亚当,斯密开始,占主导的经济学说认为通过价格机制这只“无形之手”,市场就可以实现自足,其运行非但不需要国家的监控,还有必要警惕政府对市场的介入。但后来的事实证明,市场经济的自足与自治只是一种理想状态,在现实中,市场经常会因许多意想不到的因素而难以实现其促进交易公正的效果。这些因素归纳起来主要有公共产品、外部性、自然独占和信息不对称等。当上述事实出现,导致市场达到帕累托最优的条件被破坏的时候,就会产生市场失灵(market failure)现象。
  市场一旦失灵,便不能仅靠自己的力量实现资源的有效配置,就需要外部力量的介入。当然,这个任务首先应由政府来担当,因为,政府作为市民社会的“守夜人”,有义务保障市场的健康运行与社会公正。但政府行为并不是消除自由市场经济的万灵妙丹,政府的干预经常不仅不会纠正市场的缺陷,恰恰相反,还会导致新的政府失败,经济学家称这种政府干预的失败或无效叫做政府失灵。
  
  (二)政府失灵:商会存在的必要性分析
  当市场不能进行自我调节或自我完善,就会出现市场失灵,这种状况一旦发生,政府就必须介入与干预,以维护正常的交易秩序。政府介入市场后,虽然会采取各种措施弥补市场机能的不足,但这种干预的结果未必能真正的解决问题,或是虽然解决了部分问题,但却产生了新的困扰,这种由于政府能力的限制及干预所引发的不良后果,称为政府失灵(government failure)。经济学家布坎南将政府失灵以及表现表述为:“政府作为公共利益的代理人,其作用是弥补市场经济的不足,并使各经纪人员所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则,政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不能符合这一目标,有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会‘正效应’,也就是说,政策效果削弱而不是改善了社会福利”(王慎之,1997)。学者的研究表明,许多因素都可以导致政府的失灵,其中主要包括政府干预的公正性、干预行为的效率、干预规模的膨胀、寻租行为的产生、决策的失误问题的存在等。
  市场失灵需要外在力量干预,但政府在对市场与经济的调节的过程中又存在所谓的“失灵”现象,这就给商会的出现奠定了必然和必要的基础。
  
  (三)商会监管的优势
  自20世纪以来,随着凯恩斯主义的流行,政府干预的口号与实践逐渐成为占主导的政治思路,市场自治的传统也被边缘化。但是,有批评者认为,“政府行为并不是消除自由市场经济的万灵妙丹。政府的干预有可能不仅不会纠正市场的缺陷,恰恰相反,很可能还会导致新的政府失败。因此,在采取任何政府行为之前都必须要慎重考虑,要充分权衡政府的行为成本和行为收益。”(David ctal,1973)因此,自20世纪90年代以来,在世界范围内又逐渐兴起了“有限政府“的运动,即基于政府本身所具有的一些难以克服的弊端以及成本考虑,应该改变过去凡事都要由政府管理的“大政府”思路,除了政府必须管理的事务以外,其他事务交由社会进行自我管理。在社会自我管理的过程中,人们纷纷结成自治团体,逐渐促成了第三部门的兴起,在商事事务中,最为典型的自治团体就是商会。
  比起政府监管来,商会监管的优势是非常明显的:第一,通过自我管理与监督,可以避免过去由政府进行全面管理所造成的高额的成本;第二,商会的各成员都是行业信息的掌握者,也就是说监督信息是对称的,这可以提高监督的效率;第三,商会的监管具有道德约束的作用,属于事前管制,比起政府的法律制裁和事后惩罚起来,显得更有成效。第四,商会的“声誉制裁”方法非常有效。一旦交易主体无视行业规范,就会被写入“黑名单”,成为不名誉的人,行业内其他主体会将该

主体孤立,这种软性惩罚比起政府的惩罚会更有效。
  
  三、商会的性质与功能剖析
  
  (一)商会的性质:社团法人
  按照理论通说,商会是社团法人,即有人格的组织体。商会作为社团法人具有以下几个特点。
  首先,商会是完全由商人于协商一致的前提下,自主决议成立的,是会员制社会组织,这与财团法人相区别;其次,商会具有独立的主体资格,拥有自己独立的场所、财产、名称,独立制定自己的章程,自主管理内部事务,独立对外从事活动,独立起诉并应诉;再次,维持商会存在与活动的经费,是由商会成员自筹解决,这与依靠国家财政经费的机关法人和事业单位法人相区别;最后,商会不以营利为目的,不从事营利性活动,以此与企业法人相区别。
  至于商会作为社团法人的公法抑或私法属性,各国有不同的表现:一种是公法型,主要流行于法国、德国、意大利、奥地利、西班牙、卢森堡和荷兰等大陆法系国家,尤以法德为典型代表;另一种是私法型,主要流行于英国、丹麦、比利时、爱尔兰等英美法系国家(金晓晨,2003)。所谓公法型,是指通过强制人会组建商会,其职能与运行方式也需要国家支持的商会模式。公法型商会与政府的关系较为紧密,是大陆法系以德国为代表的社会资本主义国家的产物。比如,德国有两大商会组织:德国工商大会和德国中小企业联合总会,他们都是依据联邦法律建立的自治性公法法人(施旺内克,2000)。所谓私法型,是指商会是自发组织,其职能与运行方式都由其成员自主决定的商会模式。私法型商会与市场的关系更为紧密,是英美自由资本主义社会的必然表现。有学者认为,法德的公法型商会更符合我国的实际,更有利于我国商会的发展(金晓晨,2003)。但这里需要注意的是,虽然公法人的成立与目的是国家机关意志所推动的,但它并非国家机关的隶属机构,而是独立的与行政机关平等的主体。
  在我国,长期以来学界也认为商会是一种社团法人,�法律实践中却并非真正将商会视为一种独立的组织体,而是将其定位为行政机关或准行政机关”。这样便无法体现商会作为法人的意志独立与行为自主,致使实践中存在诸多的名实不符的现象。
  
  (二)商会的功能:实现行业自治
  1 商会自治性的解释
  商会作为第三部门中一支重要力量,其最本质的特征是自治性。只有这样,才能取得社团自治权。“社团自治权是指社团为实现社团目的,按照社团章程对社团及其社员进行组织和管理的权利或权力。”(苏西刚,2004)商会自治是一个国家经济民主的集中体现,通过商会对其成员的监管,一方面可以减轻政府的管理负担,节省开支,另一方面也可以成员自我管理,增强自律的积极性,提高监管效率。
  现代商会滥觞于西方中世纪的基尔特,其产生的主要目的是为了应对当时“无国家”的状态,将商人组织起来,进行自我管理(史际春等)。现代商会产生于18世纪,一方面是继承其悠久的自治传统,保护商人们自己的利益,另一方面是为了应对复杂的商业现实与迎合政府的经济放任政策。所以,我们可以清楚地看到:商会在一直以来都是自治性的组织。
  首先,商会的自治性表现为其主体资格独立,意志独立,不受任何外来主体的干涉和强制,尤其是不受政府机关的干涉与强制。商会是联结市场与政府的中介,它的使命一方面是为市场主体进行管理工作,另一方面也是给政府提供咨询服务,但无论从事哪方面的工作,它都奉行独立自主的行事方式。即使在德国的公法型社团法人模式下,商会也是独立进行业务活动,其意志不受政府的干涉,唯此方能体现商会自治性的宗旨。
  其次,商会的自治性还体现在商会内部的治理自主。一个真正的社团既应该是自治的也应该是自主的。所谓自治首先意味着由团体成员按自己的意志制定章程。章程作为一个团体的自治规约,具有自治法的属性,具有法律效力,可以约束团体自身以及团体内的所有成员。商会自治的另一个重要体现就是其内部领导成员通过民主程序由所有成员选任,而非由政府任命。
  最后,商会有权制定和颁布约束所有成员的自治规章,用以调整其内部事务。商会通常会制定对成员具有约束力的自治规章,由此进一步确保了商会的自治地位。“授予自治规章的意义在于,动员社会力量、相应的社会团体去规范有关的事务。这些事务与他们密切相关,他们可以在他们熟悉的领域对于这些事务给予内行的评价,使他们负起特别的责任,借此缩短规范制定者和接受人之间的距离。”(郑春荣,2002)自治规章与法律、法令的区别在于制定主体不是国家,而是公法法人的自治组织。自治规章通常由商会成员表决通过,一经颁布,就会约束商会和商会成员。
  2 商会的功能
  商会作为行业自治组织,其功能可以归纳为两个大的方面:一方面,通过商会对自身成员的治理,实现了市场与政府之间的互信与互动,也减轻了政府的管理负担,在德国,“政府要求商会要向政府反映经济方面的问题,为政府提供咨询和承担任务,以及作为企业主利益的代表和给企业提供服务。这样,商会这个机构就有了实质性和权威性。”(施旺内克,2000)另一方面,商会在市场主体之间也会发挥中介作用。比如每个会员都应遵守协会的有关规定,同时会员之间要互相监督,以实现会员的规范经营;当会员发生纠纷时,可以先诉诸于商会,而不是直接诉诸于法院,以实现会员之间的和谐共处。通过商会的中介地位,也实现了企业之间的合作与矛盾的内化解决,提高了经济效率。
  
  四、我国现行商会体制的现状与改善
  
  (一)现行商会体制现状
  1 商会的自治性不足
  我国商会在成立之初就依附于政府,行政色彩相当明显,因此,自治性天生就表现不足,这使得商会难以发挥其行业自律的应有作用。比如,《中国工商业联合会章程》(1997年11月7日通过)第1条规定:“中国工商业联合会是中国共产党领导的中国工商界组成的人民团体和民间商会,是党和政府联系非公有制经济人士的桥梁和纽带,是政府管理非公有制经济的助手。”此一表述直接为(中国工商业联合会章程)(2002年11月27日通过)所继承。由于商会性质的的特殊定位,使得商会组织的设立、活动和具体运行,均须取得国家法律和国家特定行政机关的许可;商会的内部权力不是完全来源于作为其成员的商事主体的授权,而主要是来自于国家或政府,因而使得商会的治理权带有准行政权的性质;商会组织内部领导人的选择与人事任免尚不能完全独立于政府的决定和任命机制;各类商会的运行经费和所需资金大部分来自于国家的财政支持和行政事业性收费,商会自身的筹资和融资能力较差,经济上不能与政府或其他类行政性组织保持独立。
  2 缺乏专门的商会法规
  我国现行商会法律制度混乱,最主要的是缺乏单独的商会方面的立法,这与我国市场经济的发展步伐不尽一致。市场经济发达的国家都有独立的单行法来规范商会,比如德国

商会的建立都有专门的法律依据,如工商会法。而我国则缺乏专门的商会基本法,这就使得商会的性质、功能及其实现方式、组织结构,职权范围,违法后的责任追究等重大问题处于“无法可依”的状态。
  3 商会体系与管理混乱
  我国目前的商会体制可以比喻为“三足鼎立、多元多层”。首先,中国国际贸易促进委员会又被称为中国国际商会”,长期以来充当的就是我国对外经济贸易管理部门的联络、参谋、咨询机构角色。其次,中华全国工商业联合会又被称为中国民间商会,设在北京,后依照行政区域组建,在市、县建立市、县工商业联合会,在省建立省工商业联合会。最后,还有一些全国性行业协会,它们中有相当一部分是从原政府行政机构改组而来,具有浓厚的机关色彩。
  另外,商会的管理体制也非常混乱,以温州为例,温州商会包括行业商会与狭义的行业协会,它们的管理登记部门都是民政局,但它们分属不同的业务主管部门:工商业领域的行业协会归市经贸委主管,其他行业协会归市政府下面的其他部门(如工商局、建设局、科技局、农业局等)或授权的组织(如社科联)管理;工商业领域的行业商会归市委统战部下属的温州工商联进行业务管理,市委的一些部门还管理其他一些行业协会(郁建兴,2007)。在这种体系复杂与多头管理的体制下,难免会使得商会本身的运行存在很大障碍,难以发挥其正常的管理效应。
  
  (二)商会的发展趋势:强化自治,强制入会
  我们正处在一个政府改革的时代,改革的目标就是要实现人文化与效率化,这就需要摒弃过去的政府控制与政府一元管理模式,倡导服务型政府理念和社会综合治理观念。在全球范围内,“先进国家将原先的政府统治观念,透过政府改革过程,将统治逐渐趋向一种治理的新型态,藉由强调公共服务私有化、与非政府组织合作及公私伙伴关系的建立等,希望将原有政府部门的纯统治功能,提升为更广泛的治理功能”(李志宏,2006)。倡导商会治理并实行商会自治可以减轻政府负担,提高行政效率和经济效率,自治贴近自治体成员,可以让成员有直接施加影响和参与的机会,可以让他们共同构建有关政策,由此可以使制定的政策更加合理、更容易被他们接受和实施,从这个角度上来讲,商会自治也是经济民主的体现。我国现行商会的法律地位与制度构架不能适应社会主义民主政治建设和市场经济发展的需要,与国际上的商会制度通例也不能对接。因此,对其改革势在必行,而改革的主要方向就是强化其自治角色,转变其依附政府的职能。我国应该制定一部《商会法》,具体规定商会的属性、功能、设立、内部治理、与政府关系等问题,以更好地表现商会的独立性与自治性。
  既然商会是市场主体的自治组织,有必要使商会拥有足够多的会员,这样才会让商会具有较强的利益代表性,商会才能够稳固发展。所以,在人会原则上最好采德国的强制人会主义,唯有如此,方能使不同规模、不同类型商主体的利益得到相应的反映和维护。虽然我国的工商联依据章程可吸收不同所有制形式的企业,但是它目前的会员主要还是私营企业,约占其会员总数的2/3以上,并不具备完全的代表性。因此在实践中,商会应真正打破所有制界限,涵盖整个经济领域,代表整体的经济利益,这样也可与代表行业特殊利益的协会分清活动领域。
  
  五、结语
  
  我国政府已经将构建社会主义和谐社会看作一项治国方略,并在未来的社会发展中全面贯彻和实施,这对我国的长治久安必定起到很强的促进作用。从某种角度上而言,和谐社会是一个国家权力与公共权利良性互动的社会,是国家的行政管理与公民个人的自主管理相统一的社会。市场经济既是一种法治经济,更是一种自治经济,经济领域中的行业自治既是和谐的要求,也是效率的要求。但我国目前在很大程度上依然沿用过去以行政管理为主导的商业管理体制,这同市场经济要求行业自治的发展不相适应,经济领域中的行业自治要得以实现,在很大程度上需要依赖商会,而且这里的商会本身也应该是自治的。在未来的商业经营中,我们应该通过商业自治团体即商会的自我管理,在充分发挥其自治性、专业性等功能的基础上,形成商业组织管理中政府管理与行业自我管理的二元新格局。最终实现市场经济的良性运行与规范发展。
  
  编校 延 河


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