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养老保险个人账户空账问题与对策研究

  摘要:据统计,截止目前我国养老保险个人帐户空账规模累计达1.4万亿元,而且每年还在以1,500亿元以上的速度增长。而养老保险个人帐户存在数额庞大的空帐,如不尽快制定解决对策,显然会影响到我国社会的和谐稳定局面。
  关键词:个人养老保险;账户;对策
  中图分类号:C93
  文献标识码:A
  文章编号:1672-3198(2010)16-0071-02
  据统计,截止目前我国养老保险个人帐户空账规模累计达1.4万亿元,而且每年还在以1,500亿元以上的速度增长。如果任其发展,据测算到2033年,我国养老保险个人帐户空账规模将高达8万亿元以上。
  现行的统帐结合模式中,个人帐户既是计算参保人员养老金待遇的重要依据,又代表着参保人员专为自己未来养老所储蓄的专用费用。如此重要养老保险个人帐户存在数额庞大的空帐,如不尽快制定解决对策,显然会影响到我国社会的和谐稳定局面。为此,我国政府从2001年起,在黑龙江、辽宁、吉林三省开展了做实基本养老保险个人帐户的试点。2006年起,又将天津、湖北等八个省市列为扩大试点地区,以应对人口老龄化问题,逐步减少个人帐户空帐规模。
  1 个人帐户空帐的形成原因分析
  个人帐户的空帐的形成原因主要有以下几点:
  一是现收现付制向部分积累模式转变的历史原因。
  我国的养老制度改革是在计划经济背景下起步的,没有基金积累,只能采取用当期征收的社会统筹基金支付当期离退休人员的养老金的方式。统筹基金不够使用时,就用个人帐户基金弥补,造成统筹基金严重挤占个人帐户基金,这是形成个人帐户的空帐的最重要原因。
  以湖北省为例,其现行城镇企业职工基本养老保险制度起步于1986年。在1986年至1995年的社会统筹阶段,参保对象主要是企业固定职工、合同制工人及离退休人员。基金筹集,按照“以支定收、略有结余”的原则,采用现收现付制,即各统筹地根据年度应支付离退休人员养老金的数额,来确定当年参保企业及职工个人应缴纳的养老保险费,在保证支付的前提下,留有一部分结余。此阶段产生的只是一种历史欠帐,尚不存在做实个人帐户问题。
  在1996年~2005年的社会统筹与个人帐户相结合阶段,依据国务院1995年6号文件,参保对象在原有基础上扩大到各类经济组织和个体工商户、灵活就业人员。基金筹集模式,按照“以支定收、略有结余、留有部分积累”的原则,采用现收现付、部分积累制。在此阶段,由于发放任务重,企业和个人缴纳的养老保险费全部用于养老金的当期发放。个人帐户只有缴费记录,但无资金,从而形成约340亿元的空帐。直至2006年,根据国家部署,湖北省做为国家做实基本养老保险个人帐户的试点省份,才真正由现收现付制向部分积累模式转变。
  二是退休年龄偏低、人口老龄化速度加快的原因。
  我国现行的退休年龄,是依据《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发[1978]104号)的规定确定的。30年来,伴随着改革开放的深入进行,全国人民生活水平大幅提高,卫生医疗水平迅速改善,我国人口平均寿命也大大延长。2000年第五次全国人口普查数据显示:全国60岁以上的人口已达1.3亿,65岁以上人口占人口总数的7%,我国已经进入“老龄社会”。对照国际标准,国发[1978]104号规定的退休年龄明显偏低:我国男性退休年龄低于世界平均水平0.5岁;女性退休年龄低于世界平均水平8.6岁;男性与女性工人退休年龄差距达到10年,是世界上差距最大的国家。
  退休年龄偏低、人口老龄化速度加快,都对我国养老保险基金的支付产生了巨大的压力,这是形成个人帐户空帐的第二个重要原因。
  三是养老保险基金管理水平低,监管制度欠缺的原因。
  多年来,我国职工个人账户养老金滚存结余的收益率已经证明,个人账户养老金由政府部门直接管理,会导致效率较低,不但不能对基金保值增值,甚至会损害基金的完整性。此外,我国缺乏一部全国性的养老保险法律,缺乏有效的养老保险基金监督管理长效机制。各省市对基金的审计工作虽然一直在进行,但在维护地方利益的前提下,相关违法违纪责任人经常得不到处理或是处理过轻,从而导致挪用养老保险基金的事件经常发生。
  2 落实国家关于做实个人帐户的政策
  解决养老保险个人账户的空账问题,要从落实国家关于做实个人帐户的政策入手,具体表现在:
  2.1 加强制度方面的保证
  实现向多个支柱共担风险的转变是做实个人帐户的制度保证。做实个人帐户后,将形成现收现付的统筹基金、完全积累的个人帐户基金、个人储蓄帐户式的企业年金的多支柱体系。三个支柱中,统筹基金体现互助共济,其目标是当期收支平衡,略有节余;个人帐户基金体现效率贡献,其目标是长期储蓄和安全保值,企业年金体现公平权益,其目标是成为保障退休人员生活水平的有益补充。国家在养老保险的制度设计上,还可以根据具体情况,与时俱进地调整政策,继续完善多支柱的制度框架,调整现有的支柱结构,强化各支柱的不同功能,赋予其构建和谐社会的时代内涵,从而加大养老保险的再分配力度,强化消除贫困的制度能力。
  2.2 强化基金产权的保证
  实行统帐分离,可以从基金产权上保证做实个人帐户目标的实现。所谓统帐分离,是指社会统筹基金与个人账户基金分开管理,社会统筹基金可以交给与政府相独立的非营利性投资机构来管理。个人账户基金则可以交给足够数量的特定专业投资机构来管理。通过对社会统筹基金和个人帐户基金实行分帐管理,独立记帐,一方面使统筹基金不能再挤占个人帐户基金;另一方面,今后已经做实个人帐户的参保人员,在到达法定退休年龄时的待遇计发,也不能从统筹基金中支付。这样,基金的产权得到了进一步明晰,做实个人帐户也就真正落到了实处。
  2.3 加强基金运营权的保证
  行政管理与基金运营的分离,可以从基金运营权上保证做实个人帐户目标的实现。做实个人帐户前,我国的养老保险管理,包括养老金的征缴、投资运营等,基本上都是由行政部门负责。这种行政管理与基金运营界定不清的状况,直接造成了“企业靠政府,地方等中央”的局面,企业与地方职责不清,行政管理与基金运营混为一谈。而在实行统帐分离后,行政管理与基金运营也随之分立,这有利于明确政府和企业、地方政府和中央的职责,有利于提高管理效率,为今后基金用于投资,实现保值增值创造条件。
  2.4 在全国范围内推行做实个人帐户政策
  我国目前在试点地区推行的做实个人帐户政策,有以下特点:
  一是规定从2006年1月1日开始,将参保缴费人员个人帐户部分做实。在此前已经退休的人员,个人帐户不做实;2006年1月1日尚未退休的参保人员,其1996年至2005年期间形成的个人帐户不做实,从2006年起逐步做实;2006年1月1日以后新参保的人员,个人帐户从参保缴费开始逐步做实。
  二是个人帐户做实采取逐步做实的办法。例如:按照国务院规定,湖北省从2006年1月1日起,按3%起步做实个人帐户,2008年至2009年按4%做实,以后视情况逐步做实到8%。
  三是做实个人帐户的资金来源由中央和地方财政共同负担。具体分担办法是:5个百分点之内,每增加做实1个百分点,中央财政补助0.75个百分点,地方财政补助0.25个百分点。而且中央财政补助采取了“动态做实、半动态补助”的办法,即:起步做实3个百分点,按上年度缴费基数,中央补助2.25个百分点;以后年度做实比例每提高一个百分点,中央增加补助0.75个百分点。

  从以上特点看,这一政策既保证退休人员当期养老金按时足额发放,又实现了做实个人帐户所需资金的按时足额到位,完全具有可行性,应继续在全国范围内大力推行。
  3 完善做实个人帐户的实施办法
  解决养老保险个人账户的空账问题,还需要针对做实个人帐户过程中出现的一些问题,对实施办法进行不断完善:
  3.1 国家应加强社会保险立法工作,确保做实个人帐户的法律地位
  一是要尽快立法,把养老保险基金的缴费费率固定下来,以提高缴费率和覆盖面;二是通过立法,把国家、企业、个人的责任明确划分好,防止三者互相推倭,尤其是要确定全国社保基金理事会的法律地位,并将理事会的融资渠道固定下来,继续摸索投资策略;三是应尽快将养老保险基金的投资保值政策明确下来,确定基金的投资范围和投资比例,完善委托代理制度,在确保基金安全性和流动性的前提下,实现基金的保值增值;四是应对养老保险实行职业准入制度,提高从业人员的整体素质,对从业人员应进行严格管理。对基金的管理,一方面成立专门机构进行有效监督,一方面要对基金管理工作定期向社会公布,接受阳光监督,对滥用、挪用养老保险基金的人,要依法严惩。
  3.2 实现个人帐户基金的保值增值
  社保基金的增值保值是一个世界性的难题,我国在做实个人帐户后,个人帐户基金来源完全由职工个人缴费构成,将积累下大量资金。如果将这些资金划入社会保障专户管理,任其沉淀而不使用,不但保值增值无法实现,还会造成资金使用上的巨大浪费。
  例如:截止2009年底中央财政补助湖北省做实个人帐户资金54.7亿元,地方财政补助做实个人帐户资金17.82亿元,合计:72.52亿元。但这72.52亿元资金目前暂无运营办法,收益率也非常低,并没有达到保值增的目的。
  那么,有没有妥善的方法,能实现个人帐户基金的保值增值呢?根据我国国情,以下方法较为稳妥:
  一是国家应授权全国社会保障基金理事会,做为法定委托人,对全国的个人帐户基金实行垂直管理。
  二是在全国社会保障基金理事会主导下,引进多家投资公司进行招标,基金理事会可以根据具体情况以及各管理公司的特长,同时委托几个投资公司进行具体的投资。投资范围以及比例由国家根据国情、邀请相关专家、借鉴国际经验进行控制。具体投资策略可由投资公司自行决定。年末由全国社会保障基金理事会实行收益审查,实行末位淘汰制,以刺激个投资公司进行有效投资。
  三是参保人员有权对个人帐户基金的投资和管理提出建议,并可依据民主集中制的原则,提出更换基金的经营主体,以确保合法权益。
  3 研究解决养老保险个人账户空账问题对策的意义
  做实个人帐户,是党和国家为应对人口老龄化高峰,逐步减少个人帐户空帐,对养老保险制度做出的重大调整。研究解决养老保险个人账户空账问题的对策,是落实“科学发展观”的具体体现,对增强养老保险基金抗风险能力,建立养老保险制度的可持续发展机制,维护社会的和谐稳定局面,都具有现实意义。
  参考文献
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