论行政处罚的自由裁量权
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作者: 程占维
摘要：通过两起交通事例，提出了行政处罚程序中，行政机关自由裁量权的不好控制，并且提出行政处罚的简易程序也应当遵循合理、合法的原则。重点讨论如何规制行政机关的自由裁量权。探讨如何适当合理地运用行政自由裁量权具有现实意义。因此，我们应当对自由裁量权在行政处罚简易程序中的作用以及控制加以深入探讨，按照行政法律、法规规定的原则，研究如何运用简易程序来控制自由裁量权的行使，以期有利于行政部门正确、及时而有效地执法，切实保障行政相对人的合法权益，也希望能使严格意义上的行政法治在实质上得以落实。
关键词：行政权；自由裁量权；简易程序；告知制度；司法变更
中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：1672-3198(2009)06-0249-02
1问题的提出――两起交通管理事例的见证
事例一：四川某学院某老师出校门骑自行车到距离约18米远的零三招待所办事，被交警抓住，称其逆行，欲罚款5元。某老师辩称：我如果坚持顺行的话，则要骑到数码广场过马路，然后顺行至林荫街路口，再过马路，才能到这来，这样肯定有500米的距离。而且我这样走，距离又短，不会影响人家。但交警还是认为某老师违反了《道路交通安全法》，没有采纳某老师的意见，最终罚款了结。
事例二：2007年12月13日，笔者骑着电瓶车经过成都市东城根街与羊市街交叉路口，实际上我有急事，却忘了具体地址，停下来看我抄在纸上的地址，此时一名交警示意我靠边，然后要求我拿出合格证明，由于没随身携带，我的车子被扣留了，同时让我出示了身份证。就在短短的二十分钟左右，一共就扣了5个电瓶车。当然，交警给我们都交付了扣押通知书。我当时那种心情就别提有多窝火了。
以上两个案例可以看出，行政执法人员在行政过程中，表现出了不同的执法原则。案例一的交警的确是严格按照法律办事，因为相对人的确是违反法律法规在先。这样，就给执法人员严格执法提供了法律依据。但这里交警同志忘了行政执法不仅仅要依法办事，还要遵循合理性原则。就如案例中的情形，相对人骑行500米的距离与18米的距离相比，我们行政机关应该保护的哪种利益呢?要回答这个问题，首先我们应当明白一个道理：行政机关的行政执法是为着人民利益而来的。既然这样，此时我们完全可以牺牲所谓的法定原则，而遵循合理性原则。如果一味地机械地守法，这儿，就会适得其反，恰恰造成了相对人不必要的损失。因此，我们不能机械地理解发条，否则，它是对法律的曲解，是对公民权利的践踏，是对相对人利益的忽视。
案例二也好不到哪儿去，笔者本来要去办事，就这样被交警扣押了车子，尽管交警也许是进行一个什么行动，但作为一个普通的公民来说，你可以搞什么：“严打”、“闪电”行动，但你绝不应该侵犯我们基本的权利!事实上，交通部门本意是为了整个城市的交通秩序、交通安全而进行的行政行为，是为了广大市民的利益出发的，但是，在作出决策之前，还是没有充分考虑各方面的情况。因为你的清查行为是冲着违法者而去的。当然，我并不是说，只要我不犯法，你执法部门要想碰我就没门!我要强调的是，执法部门在执法过程中，一定要平衡各方面的利益，不要牺牲大的利益而追求小的利益。你想，一个守法的公民，被无缘无故的误认为是骑的账车，又被白白地浪费一次就职机会，第二天还得自己搭上公交车去取车，这能不郁闷吗?
2对行政处罚自由裁量权的规制和监督
我们知道，任何权利都有被滥用的可能，因此，要对自由裁量权进行规制和监督，则是依法行政的必然要求，也是构建法治政府的必要条件。我们得在以下方面对其进行协调。
首先，对行政处罚简易程序进行完善。行政处罚简易程序有其存在的必要性、可行性和合理性。而且，在追求行政效率的今天，简易程序更加凸显了其存在的意义。简易程序可以在快速的处理中彰显对相对人的保护，因为毕竟人们的业余时间是有限的，加上人们也不愿意花更多的时间为自己的违法行为负责，事实上要让相对人既要受到行政处罚，又要赔上宝贵的时间，无疑不是雪上加霜。从这个意义上来讲，简易程序也就恰恰可以弥补这一缺陷，能让相对人快速脱离处罚程序，但笔者并不是强调相对人缴完罚款或接受了其它处罚就完事，实际上行政处罚本身还要坚持处罚与教育相结合的原则。否则，行政相对人只接受处罚，而不受到起码的教育，到头来，违法行为照常屡禁不断，这就是缴了罚款就了事带来的后果。但我们又不能走向另一极端，认为简易程序根本就没有存在的必要，这也是不对的。正确的是，我们在适用简易程序时，不能过分简单，又不能过分复杂；该简则简，不该省的一定不能省。《行政处罚法》第34条规定：“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。”此条规定无可非议。但笔者认为这些简易程序的条文过分简单，缺乏可操作性，因此，我们建议对其进行适当的修改完善：(1)对已规定的条文进一步细化，尤其是处罚决定书应当当场交付当事人，增加规定：如当事人拒不签收，则执法人员可以注明情况，说明原因，或者采取留置送达；(2)《行政处罚法》简易程序针对的是必须作出处罚的情况，缺乏对有些违法行为自由裁量的规定，即执法人员根据当时实际情况，可以酌情免除处罚的规定，笔者认为这也应该归入简易程序之中。
其次是要完善告知制度。告知对执法机关来说是法定义务，对相对人而言是了解相关处罚情况的权利。告知，是行政处罚程序必不可少的法定程序环节，也是衡量交通违章处罚等行政处罚是否有效的公正程序标志。美国学者施瓦茨也认为：“行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法。”行政机关在做出行政处罚决定前，应当告知当事人其违法行为的事实、承担的法律责任、处罚的理由及事实依据和法律依据；告知当事人依法享有的陈述权、申辩权、申请听证权和请求回避权。当事人进行陈述和申辩的，行政机关必须充分听取当事人的意见；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳，不得因当事人申辩而加重处罚。在做出行政处罚决定时，行政机关应当同时告知当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。行政处罚告知书应以书面形式，并载明上述内容。
最后则是加大行政机关行政处罚的司法审查力度。200多年前，孟德斯鸠在《论法的精神》中就曾一针见血地指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”权力制衡，就是要求我们首先要对有权力者进行监督。按照我国行政诉讼法的规定，行政诉讼的目的是为了行政相对人而提供司法救济途径来维护相对人的合法权益；也是人民法院通过对具体行政行为的司法审查来实现司法权对行政权的规制和监督，以促进行政机关依法行政。法院对司法变更权的运用就体现了司法权对行政权的制约，否则，得不到制约的权利是非常可怕的。“变更”是司法权对行政权的变更，当然，并不是对行政权的干预，相反，正如有句法谚“司法是社会正义的最后一道防线”所说，这是由司法的本身性质所决定的。司法最终原则是法治原则的体现，也是法治精神重要的支柱。司法变更权是行政相对人权利救济的有效手段，是司法最终裁判权的充分体现。
参考文献
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