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自然资源资产离任审计刍议

  [提要] 自十八届三中全会提出自然资源资产离任审计以来,到《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》出台,标志着自然资源资产离任审计的大幕已经徐徐拉开,作为一线的审计工作者,以自然资源资产离任审计为题,从自然资源资产离任审计的背景及意义、内部构成、困难和对策等方面进行论述,探索我国自然资源资产离任审计之路。
  关键词:自然资源;离任审计;对策
  中图分类号:F239 文献标识码:A
  收录日期:2016年1月21日
  一、自然资源资产离任审计背景及意义
  自然资源资产离任审计作为干部离任审计的全新举措在十八届三中全会上首次提出。2013年11月12日审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“加快生态文明制度建设”部分提出“建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系”、“探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计”的要求,自然资源资产离任审计作为党和国家的一项重要改革任务被正式确立。2015年10月30日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》,标志着这项备受关注的审计试点工作正式拉开帷幕。试点方案的出台,将为建立健全生态文明制度体系提供重要支撑,促进各级领导干部更好地履行自然资源资产管理和生态环境保护责任,在推动生态文明建设方面发挥积极作用。方案明确,领导干部自然资源资产离任审计试点2015~2017年分阶段分步骤实施,2017年制定出台领导干部自然资源资产离任审计暂行规定,自2018年开始建立经常性的审计制度。
  自然资源资产离任审计的提出具有重要意义。首先,自然资源资产离任审计对经济责任审计的内容进行了扩展,将经济责任审计的范围扩大到生态资产,使传统的经济责任审计理论日趋全面和完善,是审计制度的进步;其次,自然资源资产离任审计是对“唯GDP论英雄”政绩观的全面叫停。自然资源资产离任审计通过对自然资源进行货币化价值评估,使之进入到领导干部离任审计清单,这将直接导致党政机关领导干部和国有企业领导人员进行重大决策时充分考虑生态因素,是纠正畸形政绩观的有益尝试;再次,我国是世界上污染最严重的国家之一,水流污染、大气污染、耕地剧减等环境问题日益加剧,在如此严峻的环保形势面前,自然资源资产离任审计的引入宣示了政府加强环境保护的决心,是我国环保理念和环保制度的巨大进步。
  二、自然资源资产离任审计的内部构成
  审计对象方面,自然资源资产离任审计的对象应涵盖地方各级政府及其各部门的主要责任人和国有企业主要领导人。其中,党政主要领导干部、权力集中部门和资金、资产、资源密集领域领导干部是审计的重点。
  审计内容方面,自然资源资产离任审计的重点内容是自然资源保护、管理、使用、监督的制度机制是否建立健全并得以有效实施,自然资源资产负债表的各项目是否发生破坏性变化,领导干部任期内是否造成生态环境的损害。
  审计环节方面,自然资源资产离任审计应坚持任前、任中、离任审计相结合,使对环境质效的追求贯穿于领导干部任职履职的始终。
  自然资源资产离任审计的审计基础方面。首先,地方各级政府要对水流、森林、山岭、矿山、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度;其次,各级政府要划定生态保护红线,建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制;再次,各级政府要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系,建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制。应注意的是,在确定目标体系、考核办法、奖惩机制时应全面考虑当地资源环境状况,不能搞一刀切,尤其对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县应取消地区生产总值考核;最后,各级政府应建立生态环境损害责任终身追究制度。
  三、开展自然资源资产离任审计的困难与对策
  (一)存在的困难
  一是信息数据基础薄弱、且提取困难。主要表现在:核算体系不健全,自然资源资产会计核算中所涉及的会计目标、会计主体、科目分类、核算对象,确认计量标准、会计报告不明确,资产负债表编制滞后,加之由于管理职能划分条块分割、事权交叉,其数据分散在多个职能部门,提取难度较大,甚至一些基础数据并不存在于管理部门,而存在于科研机构和企业,难以实现数据共享。即使审计能从一些主管部门得到一些信息和数据,也是零散的、支离破碎的,缺乏全面性、系统性、真实性。
  二是考评体系缺失。各地自然条件、发展理念、战略定位不同,地方党委、政府在自然资源资产的保护与利用上本身就难以自身平衡。加之一个时期以GDP论英雄,造成了自然资源资产的过度开发开放,导致自然生态的恶化。同时,由于生态环境保护见效慢,注定一个地方的环境保护政策的执行过程是漫长的、持续的,难以说是哪届党委、政府取得的成绩,只能用环境保护投入进行量化反映。
  三是审计专业人才匮乏、没有成熟的审计模式和评价标准,都会影响到审计工作的开展。领导干部自然资源资产离任审计点多面广,对审计人员的政策性、专业性水平要求极高,可以说是一项跨专业、超职能的审计工作,需要大量环境保护和土地、森林测绘等方面的专业技术人才。当前,审计机关具备的审计人员大多以经济管理、会计、计算机等和财务相关的专业人员为主,非专业人员占据多数,现阶段仅仅依靠审计机关自身力量难以独立完成领导干部自然资源资产审计工作。
  (二)对策建议
  1、建立健全制度规范,加强部门之间协调配合。建立、健全由审计、国土、水利、林业、农业、发改、环保、统计、监察、组织等党政部门共同参与、共同推进的机制,切实将领导干部自然资源资产离任审计结果作为干部考核评价、升降、奖惩的依据,加强对自然资源资产的监测、调查和统计,努力实现监测全覆盖、调查无盲点、统计无遗漏,进而建立起完备的国家和地区自然资源资产负债表体系。
  2、加大问责力度,增强党政领导干部守纪律、讲规矩的意识。随着我国全面实施依法治国的发展战略,依法行政的观念也深入到了审计人员的内心,对于审计中发现的违规违纪问题,不仅要纠正错误的做法,更要依法、依规追究责任人的责任,审计部门不追究责任,那么就会有其他部门甚至司法部门来追究审计部门的责任,问责机制的普遍建立和被人们逐步接受的过程正在加快,逐渐形成了问责是正常,不问责是例外的思想意识。对地方政府官员、单位部门负责人、企业主破坏自然资源和生态文明的行为加大问责力度,也是充分发挥国家审计免疫系统功能的重要体现,能够取得良好的效果。
  3、建立审计人员定期和专项培训机制,营造良好的学习氛围,提升现有审计人员做好专项审计工作的能力。由于每年的审计工作量都非常大,审计人员平时都是在忙于工作,对于新领域的审计业务也只能够边干边学,几乎很难抽出专门的时间进行系统的培训和学习,在审计专业性比较强的单位时,往往会出现审计人员无从着手而不得不请教被审计单位人员的尴尬情况。因此,针对新领域的新业务,有必要加强审计人员的专业培训,并且形成讨论学习氛围,在沟通和交流中产生一些知识点和想法,给审计工作带来意想不到的收获。
  四、结语
  依法治国背景下,逐步增强的守法意识和逐步好转的执法环境为自然资源资产离任审计工作创造了有利条件,但自然资源资产离任审计毕竟在我国处于起步阶段,没有成熟的模式可以借鉴。国外有益的审计模式,因为国情不同、审计环境不同等因素,不能够照搬照套,只能作为参考,而我们只能发挥我们的主观能动性和创造力,从部分地区开始试点到全面推开,在实践中不断摸索和总结,发挥审计系统乐于学习、善于学习的优良传统,制定具有中国特色的、符合我们国家实际的自然资源资产离任审计之路。早日建立资源节约型、环境友好型社会。
  主要参考文献:
  [1]周迎久.探索自然资源资产离任审计.中国环境报,2014.2.20.
  [2]李巍.领导离任,需审计自然资源资产.河北日报,2014.2.17.
  [3]张孝德.基于源头与制度的治本之路:中国特色生态文明新模式[J].人民论坛,2013.11.


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