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领导干部自然资源资产离任审计研究

  [提要] 党的十八届三中全会提出“加快生态文明建设,探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计”。在此背景下,本文主要阐述领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容与特点,并结合实际提出自然资源资产离任审计执行机制。
  关键词:离任审计;执行机制;自然资源资产负债表
  基金项目:国家社科基金:“碳排放强度、影响因素与减排潜力研究”(13BJL11);西安石油大学2014年优秀硕士学位论文培育项目(2014yp130817)
  中图分类号:F239 文献标识码:A
  收录日期:2015年11月24日
  一、引言
  科学发展观理念自2003年7月提出,在党的十七大上被写入党章,在党的十八大报告中被列入党的指导思想,作为中国共产党的重大战略思想已逐渐深入人心。然而,一些地方政府及其领导干部在落实科学发展观的过程中,呈现了许多问题。近几年,一些地方政府只看到短期利益,通过消耗大量的自然资源资产来取得地方经济的快速发展;一些领导干部为了提高自身政绩,不按自然资源资产的规律进行开发使用的问题日益严重。中国的高速发展,是以资源消耗、环境污染和生态破坏为代价的,是一种高投入、高能耗、高污染的粗放式经济增长模式,对环境造成了极大的破坏,严重影响到了经济发展的可持续性。如果领导干部考核体系不做出改变,科学发展观的理念就难以真正落实。所以,党的十八届三中全会要求改革和完善干部考核评价制度体系,推行自然资源资产离任审计。这是对环境保护的一种重视,也是一种制度的进步。自然资源资产离任审计的推出,可谓是迫在眉睫。本文在借鉴以往关于领导干部经济责任审计、自然资源绩效审计、自然资源审计等各类研究的基础上,阐述了领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容与特点,并结合实际提出了自然资源资产离任审计的执行机制。
  二、自然资源资产离任审计的内容与特点
  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“加快生态文明建设,探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制。”自然资源资产的离任审计,是以国家机关及相关的审计工作人员为审计主体,按照相关法律法规,对我国领导干部在任职期间自然资源资产的使用和保护等相关责任的履行情况的审计,客观上反映了领导干部的“绿化”责任履行情况。为了实现节约集约利用资源和有效保护资源的目的,落实离任审计终身追究制的建立,应重点关注以下三个方面:
  (一)自然资源政策制定和落实情况。自然资源作为一项公共物品,是人们赖以生存的物质基础,这就要求审计人员对客观评价领导干部在任期间对自然资源资产的利用和保护情况:是否切实履行节约资源、保护环境的基本国策;与各部门相关的自然资源政策是否科学、合理,是否符合客观规律,是不是能够促进自然资源的可持续发展,从而对政策的制定情况进行审计,促使领导干部树立正确的政绩观、落实科学发展观。在审计政策执行时要充分考虑本地区自然资源的特点,审计相关的政策执行是否具有效率性。
  (二)自然资源管理的可持续性。根据可持续发展理论,自然资源作为一种不可再生资源,要有规划、有节制、合理的开发和使用,保护环境,这样不仅可以满足本代经济发展的需求,更能保证代际间公平。
  在开展自然资源资产的离任审计时,应重点关注内部控制制度的健全性和有效性,落实领导干部任职期间是否完成自然资源资产工作目标,评价其管理状况以及管理责任,促使领导干部依法行使自然资源资产管理权。
  (三)自然资源资产负债表。编制自然资源资产负债表,就是要统计、核算自然资源资产负债的存量及流量情况,全面记录自然资源资产使用及开发保护情况,评估当期自然资源价值量的变化,为推行领导干部自然资源资产离任审计工作提供具体的科学依据。
  目前,国内外编制自然资源资产负债表的方法制度还不成熟。在统计部门联合其他相关部门探索完成自然资源资产负债表的编制之前,审计机关可尝试对特定自然资源开展试点审计,如土地资源的土地出让情况、耕地保护情况;矿产资源的探矿权、采矿权,矿产资源消耗情况,以摸清自然资源资产家底。
  从离任审计的目标及审计内容来看,不难发现,与其他类型的审计方式相比,自然资源资产领导干部离任审计具有以下特点:
  (一)对象的特定性。自然资源资产离任审计的关键环节,是准确界定其审计对象。本文认为,自然资源资产离任审计的对象是领导干部任期内所辖区域的各经济主体当期(期末―期初)对自然资源的占有、消耗、恢复和增殖活动,评价其取得的成绩和存在的问题。他的继任者也可以通过这些审计数据和审计材料,总结前者工作的成功经验,从失败中吸取教训,能更全面地了解新单位的家底情况,对其做好接任工作创造了非常有利的条件,促使其发扬成绩、克服缺点,达到可持续发展。
  (二)职能的双重性。自然资源资产离任审计具有监督和鉴证的双重作用。即自然资源资产离任审计既要对基层领导干部是否违反与自然资源利用及保护的法律进行审计,体现出离任审计的监督职能,又要客观地评价离任领导对自然资源资产的开采、利用、保护和管理的责任,体现离任审计的鉴证作用。
  (三)程序的特殊性。按照相关规定,实行自然资源资产离任审计必须根据党委提出调任领导干部的需求,由党委组织部门向内部审计机构提出对调任的领导干部进行离任审计的委托建议后,内部审计机构才按程序开展实施离任审计,这属于一项非经常性的受托审计行为。另外,人事变动事先保密性强,内审部门无法将离任审计工作纳入全年工作计划,也导致审计业务的不确定性和被动性。
  三、自然资源资产离任审计执行机制
  虽然自然资源资产离任审计工作才刚刚起步,也没有现成的、能够直接借鉴的模式,但其作为落实党的十八届三中全会改革任务的具体举措,可尝试开展重点自然资源试点审计,进行大胆的摸索。   (一)审计主体。审计任务的主要承担单位即离任审计关系中的第一关系人(审计主体),政府审计部门通常扮演着这样的角色。因为离任审计的第三关系人(委托人)主要是政府的组织人事部门,借以确认或解除干部在任期内的对自然资源的保护责任,可以作为干部选拔任免的重要依据。但内部审计因受限于审计范围,审计结果缺乏权威性,不能承担这一任务。那么,社会审计机构是否具备离任审计的主体资格呢?离任审计不仅具有很强的政策性,而且带有浓厚的行政色彩,作为代表政府利益、为政府选拔录用人才服务的机制,属于强制审计的范畴,故社会审计不能替代政府审计机关完成这项工作。首先,社会审计组织不具备行政职能,没有审计监督权,不能给被审对象下达审计通知书,也不能以审计机构名义出具审计意见书和处置决定;其次,社会审计是一种受托审计,需要收取一定的服务费,很难说一些组织不会从成本效益角度决定服务的时间、工作的深度和质量;最后,我国社会审计还不够健全,其审计结果的公允性和权威性值得斟酌。所以说,只有政府审计机构可以承担离任审计的主体。
  领导干部离任审计责任重大,党委组织部门一般在每年年底之前向下一级的党委组织部门提出下一年度的干部考核计划。下一级党委组织部门向同级审计机构提交审计委托书,并协调整合本级纪委监察部门、党委组织人事部门、财务会计各方力量共同参加离任审计工作。每个部门各司其职、各负其责,全方位联动,组织人事部门提出离任干部的调动计划建议,财务会计部门提供与离任官员有关的预算、决算、债权债务状况、自然资源资产负债表,纪委监察部门参与监督离任审计每一环节的工作,确保整个过程公平公正。审计机构可以引进各领域专业学者参与审计工作,重点查明领导干部及其所在部门、单位的下列事项:遵守国家财经政策法规和规章制度的情况;预算和财务计划的执行和决算;预算外资金的收支和管理;领导干部个人借用公款、使用公用财产的情况;债权债务状况;自然资源资产的使用及保护情况;国有资产的保值增值以及其他需要审计的事项。
  审计机关审计结束后,应公平客观地对被审计单位财务收支、财政收支、环境保护和被审计领导干部在经济活动中应当负有主管责任或者直接责任的事实作出评价,出具审计意见书。审计意见书应报送至同级党委组织部门、纪委监察部门和组织人事部门,也可抄送领导干部本人。审计机构必须如实建立审计档案,组织部门要将审计结果归入干部政绩档案,写入考察材料,做到充分重视审计结果,并充分利用审计结果。
  对领导干部开展自然资源资产离任审计时,如果领导干部对本单位、本部门违背国家规定的行为负有主管责任或者直接责任,依法应当给予行政处分或者纪律处分的,应及时向纪委、监督部门提出相关建议。如果领导干部对本单位、本部门违背国家规定的行为负有主管责任或者直接责任重大,构成犯罪的,直接移送司法机关追究刑事责任。(图1)
  
  (二)审计时机。在实际审计工作中普遍存在“先任后审”、“先离后审”的现象,尤其对已升任领导干部的审计,给审计人员带来了巨大的无形压力,导致审计目标模糊,削弱了审计作用。审计机构应将审计时机前移,做到任前、任中和离任审计的有效结合。任前审计,从源头上净化干部队伍;任中审计,可以采取季度小审、半年大审、年终全面审,并同离任审计紧密结合,形成强有力的审计监督之网,将任中审计这一监督措施纳入干部的日常管理,作为干部年度考核指标之一,及时对出现的问题予以解决,既可以随时敲响警钟,又可以将任中审计所积累的结论直接为离任审计所使用,可以有效地解决单纯任后审计“马后炮”的问题,保证审计的客观性、公正性,同时也可以减少离任审计的工作量,高效整合审计资源,充分降低审计风险,保证审计结果的公正性。
  主要参考文献:
  [1]张鲁娜.自资源资产审计[J].经济研究导刊,2014.19.
  [2]李扬等.中国国家资产负债表2013――理论、方法与风险评估[M].北京:中国社会科学出版社,2013.
  [3]林忠华.领导干部自然资源资产离任审计探讨[J].审计研究,2014.5.
  [4]陈献东.开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考[J].审计研究,2014.5.
  [5]Romeo M.Flores.Coalbed methane:From hazard to resource[J].International Journal of Coal Geology,1998.35.


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