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领导干部经济责任审计与腐败治理

  摘要:领导人运用公共权力侵犯个人权利的行为是腐败最集中的体现,它严重损害了公共秩序甚至国家利益,因此党和国家一直在治理腐败问题。国家审计不断向前发展,领导干部经济责任审计越来越受重视。最新颁布的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》明确强调要强化审计监督,对审计发现的重大违法违纪问题,要查深查透查实,推进廉政建设,不断深化领导干部经济责任审计,推动履职尽责。这表明要想治理腐败,领导干部经济责任审计是不可缺少的,本文认为现阶段领导干部经济责任审计的预防、揭露、惩治这三大作用由于环境、制度等原因受到了大量的限制,因此从领导干部经济责任审计这一视角探讨如何从释放领导干部经济责任审计的作用入手,对推进腐败治理的具体路径提出建议。
  关键词:领导干部经济责任审计 腐败治理 对策
  一、文献综述
  关于腐败的成因,国内外学者有大量的研究,例如私有制根源理论、现代化理论、寻租理论等,因此学术界在论证如何治理腐败时,大部分都是以分析腐败形成的原因为起点:曹明珠(2014)指出必须从制度的结构、价值、功能三个方面入手,建立以教育、监督、预防和惩治“四大制度”为主要内容的反腐倡廉制度体系,并在“四大制度”中引入教育的长效机制、监督的保障机制、预防的防范机制以及惩治的惩戒机制等四大机制;马志娟(2014)认为腐败治理的重点是消除腐败产生的体制缝隙和制度漏洞。但是从领导干部经济责任审计的角度探讨腐败治理的却较少,国家审计推动腐败治理的路径可以归纳为四个层面:从法律层面确定国家审计在腐败治理中的权力和职责;从权力层面明确规定审计职权,包括审计检查权和审计处罚权;从权利层面融入公民参与,成为治理权力腐败的权利主体;从道德层面震慑腐败(安徽省审计学会课题组,2013);马志娟(2013)提出通过完善经济责任审计问责制以此来达到治理腐败的作用。总结来说,理论界大部分认为要想从根本解决腐败问题,必须从制度出发,而经济责任审计作为一种监督制度,能够对腐败的发生起到预防、揭示、抵御的作用,因此经济责任审计可以加快制度建设,推动腐败治理现代化。
  二、领导干部经济责任审计与腐败治理的关系
  (一)腐败治理是领导干部经济责任审计的实质目标
  领导干部经济责任审计是由国家审计机关对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。从其审计的内容来看,领导干部的经济责任主要包括本部门单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实合法和效益情况,重要投资项目的建设和管理情况以及重要经济事项管理制度的建立和执行情况等,而审计所有这些内容的目的都是检验领导干部任期内责任的履行情况是否合法合规。腐败治理的目的就在于预防、监督与惩治一切损害公共利益、其他个人利益的行为。2010年由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》就是出于加强对党政主要领导干部和国有企业领导人员的管理监督,推进党风廉政建设的目的。基于此,政府绩效审计与腐败治理追求的目标在本质上是一致的:促进廉政建设、打击腐败行为就是领导干部经济责任审计的目标。
  (二) 领导干部经济责任审计推动腐败的预防、揭露与惩治
  首先,领导干部经济责任审计是一种以法律法规为依据的监督体系,被审计人员对于审计结果都是预知的,根据理性行为人理论,经济责任审计会大大降低领导干部腐败的可能性。同时,领导干部经济责任审计密切跟进着领导干部经济责任履行情况,可以及时发现存在的问题,及早纠正,防患于未然。
  其次,违法违纪、滥用职权、经济犯罪、污染环境、危害国家安全、损害人民群众利益等行为都属于腐败的范畴,而经济责任审计可以揭露并查出领导干部的腐败行为,进而对其进行惩治。同时,通过查处、惩治这些违法犯罪、腐败行为,经济责任审计可以进一步揭示出制度、体制的缺陷漏洞,可以排除经济社会运行中的各种利益干扰,促进政策措施得到贯彻落实。
  最后,领导干部经济责任审计在预防、揭示腐败问题的过程中发现的一切问题,都可以从根本制度入手解决,因此领导干部经济责任审计可以通过促进健全制度、完善体制、规范机制,起到抑制和抵御经济社会运行中的各种病害的功能,防止腐败的滋生。
  三、 领导干部经济责任审计治理腐败的现实困境
  (一)法制建设滞后――预防作用大打折扣
  目前我国腐败治理的法制建设较为落后,与之相关的法律法规并不健全,我国还未制定一部专门的反腐败法,对腐败行为的界定不清晰,因而反腐败工作无法可依、无章可循,无法做到透明化与公开化,这表现在短期内效果好,但是一旦时间拉长效率便会较低,缺乏法律制度的保障从在根本上制约了腐败治理工作的深入开展。近10年来,为了规范领导干部经济责任审计、指导具体工作,我国颁布了一系列法规,强调了领导干部经济责任审计对于国家治理的重要性。
  从表1可以看出我国对于领导干部经济责任审计取得了飞跃性的进步与成果。但从实务案例来看,我国的领导干部经济责任审计仍处于探索阶段,存在一些问题,例如业务不规范、评价指标不统一、评价方法不客观等,加上反腐败本身的法律法规严重缺乏,进而使得领导干部经济责任审计缺乏根本性文件的指引,不能与腐败治理密切结合与匹配,很大程度上限制了经济责任审计的可操作性,运用实施腐败治理的过程愈加曲折,同时法制的缺失无法对潜在腐败者施加强大的压力,领导干部经济责任审计对腐败的预防作用大打折扣。
  (二)国家管理体制导致经济责任审计监督依附性较强――揭露作用难以达到预期效果
  我国《宪法》规定:“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。”也就是说,我国的国家审计机关是同时受本级人民政府和上级审计机关双重领导。
  首先,在这种管理体制下,利益关系大大弱化了领导干部经济责任审计应当发挥的作用,因为经济责任审计就是对政府领导干部的经济责任履行情况进行监督与评价,其经济被审计单位所控制,这中间必定存在密切的利益关系,因此经济责任审计监督无法实施,因为受到被审计机关的控制;更重要的是这种利益关系很大程度上弱化了上一级审计机关的领导作用,因为在双重领导体制下,存在一个地方审计机关是按照上一级审计机关的要求如实反映情况还是听从地方政府的指示保留问题,而经济责任审计的对象是各级领导,审计机关就必会在夹缝之中处于两难境地,审计工作必定阻碍重重,领导干部经济责任审计揭露腐败难以达到预期效果。   (三)审计与问责严重脱节――抑制惩治作用有效发挥
  领导干部经济责任审计主要是通过预防、揭露、惩治三种方式参与腐败治理的,因此问责惩治也是很关键的一部分。但是现阶段我国领导干部经济责任审计与问责惩治衔接不顺,出现严重脱节的现象。一方面,审计结果的不透明使得腐败治理效率不高,经济责任报告仅仅提供给政府、委托单位、纪检机关,而不公开于大众,这使得普通群众无法参与监督政府的过程中,真正的全面监督无法实现,纪检机关应当如何运用经济责任报告也无明确的规定,这可能导致审计结果与惩治力度出现偏差;另一方面,先离任后审计、先上任再审计现象的普遍存在。这些都影响着领导干部经济责任审计对于惩治腐败作用的有效发挥。
  四、领导干部经济责任审计治理腐败的建议
  (一)完善法律法规体系
  法律法规的不完善使得领导干部经济责任审计对腐败的预防作用大打折扣,因此国家必须完善反腐败法律,大力推动《反腐败法》的立法进程,以科学、系统的法规体系有效地预防和控制贪污、贿赂等犯罪行为,使反腐工作形成长效机制,既可以作为纲领性文件指导纪委部门日常工作,又可以给潜在的腐败分子以强大的压力,让其预知到腐败行为的具体后果而不敢再犯。在完善反腐败法律的同时,也要加强领导干部经济责任审计的法律法规,尤其是要使得二者能够更好地结合在一起,让反腐败法律指导领导干部经济责任审计,使得领导干部经济责任审计在治理腐败过程种发挥更大的作用。
  (二)加强领导干部经济责任审计独立性
  虽然在我国颁布的《审计法实施条例》中已经规定:“国务院和地方各级人民政府应当保证审计机关履行职责所需人力和经费,并为审计机关提供相应的工作条件”,但实际上许多地方审计机关的经费只是按照当地定员定额标准列入财政预算,而其他履行职责所必需的经费则未列入预算,往往需要审计机关临时单独报批,这既影响审计机关的工作效率,也限制了审计机关的工作范围。因此,我国审计机关领导体制的改革方向应为垂直领导体制,切断审计机关与地方政府的组织设置、人员任免、经费来源等行政关系,使地方审计机关在“业务上和行政上都直接接受审计署的领导”。
  (三)规范惩治机制
  首先,探索建立信息公开系统,减少信息不对称,让审计结果被公众所知,让公众参与进来,提高执政透明度,实现全面监督;其次,出台相关法律法规以规范纪检机关运用审计部门出具的经济责任审计报告的具体事项,使得审计报告能够被充分利用,提供更多精确的证据;最后,经济责任审计应当贯穿于领导的任前、任中、任后,所以应该执行先审后离的制度,应在领导干部离任时出具客观准确的领导干部经济责任审计报告。
  五、总结
  腐败治理是领导干部责任审计的实质目标,领导干部责任审计推动腐败的预防、揭露与惩治,二者关系密切,但在实际工作过程中,由于法制建设滞后、国家管理体制、审计与问责严重脱节等问题使得领导干部审计的三大作用无法充分实现。为了使领导干部经济责任审计更好地服务于腐败治理,应该加速完善法律法规体系,加强领导干部经济责任审计独立性,规范审计与问责衔接机制,充分发挥领导干部经济责任审计预防、揭露、惩治腐败的作用。
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