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自然资源资产离任审计评价体系研究

  摘要:自然资源资产离任审计主要围绕被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理、开发、利用和生态环境保护责任的情况进行审计评价,对不同的领导干部,审计评价内容不尽相同,但都要根据特定的审计评价指标和特殊的审计评价方法来进行,审计评价结果应予以公告,并作为追究领导干部责任的重要依据。
  关键词:自然资源资产 离任审计 评价体系 生态环境
  党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计。根据这一重大改革举措和十八届五中全会提出的绿色发展理念,中办、国办印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》,探索并逐步完善领导干部自然资源资产离任审计制度,以形成一套比较成熟、符合实际的审计规范。为此,要在审计对象、审计内容、审计评价、审计责任界定、审计结果运用等方面积极探索,逐步总结,进而建立起比较规范的自然资源资产离任审计制度。在此,笔者仅就自然资源资产离任审计评价体系谈点看法。
  一、构建自然资源资产离任审计评价体系的基本原则
  (一)坚持依法依规、强化监督的原则。审计机关围绕领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价、作出审计决定必须有明确的法律依据,这是依法审计的必然要求。长期以来,我国在自然资源资产管理和生态环境保护方面,出台了一系列的法律法规,如《环境保护法》《土地管理法》《水资源法》《水污染防治法》《森林法》《矿产资源法》《大气污染防治法》等。审计机关必须以上述法律法规为依据,审查和评价领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护方面的合法性和合规性。
  (二)坚持权责对等、科学界定的原则。一般来说,一个组织中的管理者所拥有的权力与其所承担的责任应当相适应、相一致,或者说应当对等、匹配。作为领导干部,在拥有权力的同时,在自然资源资产的决策、管理、开发和利用方面,在环境保护方面,在生态文明建设方面,都具有义不容辞的责任,有时甚至起到决定性作用。鉴于此,审计机关应严格划分和科学界定领导干部的权力和责任,从而对领导干部的履职履责情况作出全面、准确的评价。
  (三)坚持客观公正、合理适用的原则。对领导干部进行自然资源资产离任审计,必须历史、辩证、客观地看待领导干部履职期间的整体情况,要因地制宜,因时而异,既不能以现在的法规、制度去查处以前的老问题,也不能用过时的制度规定来衡量审计之时所发现的新问题。要实事求是,客观公正,既不偏袒护短,也不夸大其词。评价的标准要合理,评价的方法要适用,这样才能让审计方理直气壮、得心应手,让被审计方(领导干部)心服口服、欣然接受。
  (四)坚持定量考核、定性分析的原则。通过定量考核,可以查清一个地区或一个部门的领导干部在其任职期间,自然资源资产的期初期末存量以及期间的增减变化情况,同时还可以考核和评价其所产生的经济效益情况;通过定性分析,可以避免定量考核的盲目无序,使得定量考核更加准确,也有助于对领导干部的履职情况给予合理、恰当的定论。
  (五)坚持惩教结合、终身追究的原则。自然资源资产的监管是否到位,生态环境保护能否落到实处,关键在于领导干部。审计机关要紧紧围绕严守能源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线的刚性要求,针对领导干部在决策、执行、监管中的主体责任,进行客观、公正的评价,明确各级领导干部责任追究的情形。情节轻微者,可以对其批评教育;造成生态环境严重损害者,无论其调离、提拔还是已经退休,都应当严肃追责,严加惩处。
  (六)坚持循序渐进、逐步完善的原则。当前,对领导干部实行自然资源资产离任审计尚处于试点阶段,各级审计机关还没有成功的经验可以借鉴,因此,要在实践中不断加以探索、研究和总结。自然资源资产离任审计是一项全新的工作,涉及面广,情况复杂,短时间内达到审计评价体系的规范严密不太现实,要循序渐进,在试点的基础上,不断加以改进和完善,进而逐步形成比较成熟、符合实际、行之有效的自然资源资产离任审计评价体系。
  二、自然资源资产离任审计评价的基本内容
  (一)对地方政府党政负责人自然资源资产离任审计评价的基本内容。自然资源资产离任审计试点期间,审计对象主要是地方政府党政领导干部。在我国现行的行政体制和产权制度之下,地方政府党政领导干部承担着双重受托责任,一是受政府委托,承担着对国有自然资源资产的行政管理职责,二是受全体国民委托,代行自然资源资产的所有权职责,可谓是责任重大,使命光荣。对地方政府党政负责人自然资源资产离任审计评价的基本内容主要包括:一是评价地方政府党政负责人对自然资源资产的重视程度。地方政府是否将生态环境建设和生态环境保护列入政府的中心工作来抓,是否制定了地方生态环境建设和保护规划,是否制定了关于生态环境建设和保护的制度和规定,是否成立了相应的组织机构,经常性地组织对规划、制度和规定进行落实、检查和监督。二是地方政府党政负责人对与自然资源资产相关的财政资金管理及使用情况。对各级地方政府来说,要审查与自然资源相关的财政收入是否足额收取,财政资金是否按规定合理使用到自然资源的保护与利用方面,财政资金的拨款进度是否与自然资源项目的进展相适应,地方政府是否按规定编制自然资源资产负债表,其所反映的自然资源信息是否真实可靠。三是地方政府党政负责人在自然资源重大项目中的履职情况。首先要审查领导干部对自然资源相关法律法规和国家相关政策的落实执行情况,其次要审查领导干部在自然资源重大项目中是否存在失职、渎职情况,是否有权钱交易、贪污受贿等腐败行为,是否发生破坏自然资源的重大责任事故,有无对生态文明建设中的违法违规行为进行掩盖、包庇甚至纵容等行为。四是地方政府党政负责人在行使自然资源资产的行政管理权和使用权中,为国家、为国民、为社会所实现的经济效益、社会效益和生态效益情况。要审查国家和地方政府在自然资源方面的投入是否取得明显的经济效益,国民在自然资源的保护与利用方面是否得到实惠,生活环境、自然环境、生态环境是否得到实实在在的改善。   (二)对政府主管部门负责人自然资源资产离任审计评价的基本内容。在我国现行体制下,不同类型的自然资源由不同的政府主管部门负责管理。按照“谁主管,谁负责”“谁审批,谁负责”的原则,这些政府主管部门负责人对自然资源资产承担着极其重要的经济责任和社会责任,特别是土地资源、水资源、森林资源以及矿山生态环境治理、大气污染防治等领域。对政府主管部门负责人自然资源资产离任审计评价的基本内容主要包括:一是审查政府主管部门负责人在制定特定类型自然资源资产的政策、规划和制度时,是否科学、是否合理、是否规范,在政策、规划、制度出台后,是否及时加以监督和落实,在执行中发现问题是否及时加以调整、修订和完善。二是审查政府主管部门负责人对分管领域自然资源资产的财政资金收支情况是否监管到位,对特定类型自然资源的资金使用是否合理,有无将用于自然资源的资金挪作他用。三是审查政府主管部门负责人对分管领域自然资源资产的保护、利用与发展情况,要通过一些特定的考核指标来评价其在生态文明建设等方面的工作绩效。四是审查政府主管部门负责人是否存在利用掌握行政审批权等,搞“权力寻租”,变相吃拿卡要,或者直接搞官商勾结和权钱交易。
  (三)对相关企事业单位主要负责人自然资源资产离任审计评价的基本内容。与自然资源资产关系密切相关的企事业单位负责人,对自然资源资产的开发、保护与利用负有直接责任,因此,除了对地方政府党政负责人、政府主管部门负责人进行自然资源资产离任审计外,对相关企事业单位主要负责人也要进行自然资源资产离任审计。主要包括:一是审查相关企事业单位主要负责人对自然资源资产相关法律法规、政策、措施的执行与落实情况。二是审查相关企事业单位对自然资源资产的取得、使用、管理与保护情况。三是审查相关企事业单位对自然资源资产进行会计核算时的真实性、合规性、合法性情况。四是审查相关企事业单位对自然资源资产开发、利用以及出让、出售中的合规性、合法性和效益性情况。
  三、自然资源资产离任审计评价的基本指标
  (一)自然资源资产存量指标。反映领导干部在任期内所辖区域、部门、单位所拥有和掌管的自然资源资产期初存量情况。无论是地方政府党政负责人、政府主管部门负责人还是相关企事业单位主要负责人,在上任初始,必须摸清所辖范围内自然资源资产的现有情况,要做到心中有数,了如指掌。如果领导干部连“家底”都搞不清,很难想象其能管好、用好、保护好各种资源和资产。存量指标是对领导干部自然资源资产离任审计评价的基础性指标,审计时应特别注意本期领导干部的期初存量与前期领导干部的期末存量之间的连续性和关联性。
  (二)自然资源资产消耗量指标。反映领导干部在任期内为推动和促进地区经济和社会发展,所付出的自然资源及其环境的代价和成本。消耗量指标既包括单位消耗量,也包括消耗总量。前者如单位GDP资源消耗指标、单位产品能耗指标等,后者如水、煤炭、石油、天然气等能源的消耗总量、农田消耗总量、森林采伐消耗总量等,审计时应特别注意区分可再生资源和不可再生资源的消耗对经济和社会的影响程度。
  (三)自然资源资产利用效益指标。反映领导干部任期内在自然资源资产利用方面所产生的经济效益、社会效益和生态效益情况。以城市土地为例,其利用效益指标主要包括:(1)土地利用经济效益指标。如国有土地使用权出让收支比例、单位GDP建设用地占用量、闲置土地处置率等。(2)土地利用社会效益指标。如城市人均居住面积、城市人均道路面积、公共设施用地比重等。(3)土地利用生态效益指标。如城市人均绿地面积、城市人口居住密度、城市湿地公园面积等。
  (四)自然资源资产极限值指标。反映领导干部在任期内对各种资源的保有量、消耗量以及使用效率是否达到或突破所设定极限值的情况。从国家层面来讲,我国首次设置了能源消耗上限,如计划在2020年前把能源消耗控制在50亿吨标准煤当量内;在2016―2020年5年间,把每个GDP增长单位使用的能源量削减15%以及碳强度削减18%;在2020年之前把碳强度减少到2015年水平的40%―50%。这些指标将会层层下压、层层落实,必定会成为领导干部自然资源资产离任审计的重要考核与评价指标。
  (五)自然资源资产恶化状况指标。反映领导干部在任期内由于主客观原因造成自然资源严重破坏、自然环境严重恶化的情况。为改变过去只重发展不重环境的弊端,必须将生态文明建设放在党政领导干部绩效评价的重要位置。审计时应注意区分是客观原因导致的还是人为因素造成的,从而实事求是地界定领导干部应承担的责任。
  四、自然资源资产离任审计评价的基本方法
  (一)数值评价法。数值评价法不是指单一的一种评价方法,而是指利用一些绝对值、相对值以及数学模型来评价自然资源状况的各种方法。比如环境质量评价方法主要有:指数评价法、概率统计法、经济分析法、等效数值评价法等,目前对大气环境质量、地表水环境质量等的评价采用的都是等效数值评价法。
  (二)考核评议法。根据数据来考核不是自然资源资产离任审计评价的唯一方法。因为自然环境与人民群众的生产生活息息相关,所以应积极吸纳社会公众参与评议,广泛听取群众意见,这样既可以调动社会大众保护生态环境的积极性,又可以实事求是地评价领导干部生态环境责任的是非功过,既“接地气”又“接人气”。
  (三)报表分析法。自然资源资产负债表反映了自然资源在核算期初、期末的存量水平以及核算期间的变化量。该表是自然资源资产离任审计评价的重要依据,也是对领导干部任期内政绩考核的重要依据。此外,审计人员还应根据国土资源、环保、水利、农业、林业等自然资源主管部门以及统计部门的报表及有关资料信息,梳理分析自然资源资产的增减变化及原因,从而对领导干部自然资源资产履职情况做出有理有据的评价。
  (四)综合分析法。由于自然资源资产涉及面很广,影响因素很多,因此,开展自然资源资产离任审计,应当从不同角度、根据各种指标、结合有关方面来综合分析和评价。既要注重自然资源规模数量的变化,更要注重其质量状况;既要全面地进行考量,又要有针对性、有重点地进行剖析;既要考虑客观因素,更要关注人为因素;既要肯定成绩,也要如实地反映问题和不足。   五、自然资源资产离任审计评价结果的运用
  (一)实行审计评价结果公告制度。前已述及,各级领导干部在自然资源资产的管理、开发及利用方面,承担着双重受托责任,即一方面受政府委托,应对国家负责,另一方面受全体国民委托,应对人民群众负责,因此,自然资源资产离任审计结束后,既要向政府报告审计结果,也要向社会公众公告审计评价结果。实行审计评价结果公告制度,有助于维护政府对领导干部的管理监督权,也有助于保障人民群众的知情权和监督权。
  (二)建立和完善审计评价结果运用的协调配合机制。审计机关与组织人事部门、纪检监察机关等除日常工作需相互配合、相互协助外,审计机关在自然资源资产离任审计中如果发现被审计单位或领导干部有违反党纪、政纪行为的,应按照干部管理权限,及时移送纪检监察机关,情节轻微的,应书面告知组织人事部门;纪检监察机关对审计机关移送的案件,应根据权限范围,及时调查处理,并将处理结果书面反馈给审计机关。这种协调配合机制既要保证沟通协调渠道畅通,又要避免相互之间脱节或扯皮,从而确保审计评价结果运用的效果。
  (三)建立和完善审计评价结果问责机制。中央提出了自然资源资产审计的三条标准与要求,即“资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线”,这就意味着,无论是地方政府党政负责人,还是政府主管部门负责人,以及相关企事业单位负责人,如果在任期内,当地GDP资源消耗突破上限、环境质量突破底线、生态保护踏越红线,作为领导干部就要追究其领导责任。要明确各级领导干部责任追究的情形,并根据情节轻重、责任大小进行责任追究。尤其是对于造成生态环境严重破坏,给国家和人民群众的生命财产造成严重损害的领导干部,不论是已经调离、提拔或者退休,都必须严肃追责,终身追责。S
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