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事业性国有资产管理绩效评价体系研究

  摘 要:国家政策文件中多次明确提出要对行政事业资产管理绩效进行评价,积极探索绩效考核模式。鉴于行政性国有资产与事业性国有资产在提供社会公共产品领域发挥的基础作用不同,宜实行分类管理。选取事业性国有资产管理绩效评价为研究对象,通过对国内相关研究内容、研究视角的简要述评,指出构建绩效评价理论基础与实务体系的重要性。其中,理论基础应包括基本概念界定与基本理论两部分,实务体系构建应包括确立评价主体、明确评价对象及范围、设计评价指标以及建立评价结果问责机制等内容。
  关键词:国有资产;绩效评价;理论体系;实务体系
  中图分类号:F810.6 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2017)15-0097-03
  一、引言
  十八大报告中明确提出:“要完善各类国有资产管理绩效考核体系,探索绩效考核模式,提高考核指标的导向性和针对性。”财政部也多次在政策文件中提出:“各级财政部门、主管部门和行政事业单位应当对国有资产管理的绩效进行评价,科学设立评价指标体系。对资产安全性、资产完整性和资产使用有效性进行考核。”国有资产管理绩效评价作为预算管理绩效评价与财政支出绩效评价的延伸领域,越来越受到理论学者与实务工作者的关注。事业性国有资产作为事业单位履行社会准公共产品供给职能的物质基础,适时引入绩效评价,能够强化资产管理,提高管理绩效,��现事业单位社会准公共产品的有效供给,降低运行成本。但在实践过程中,却存在着评价主体不明确、评价对象不清晰、指标体系不完善以及评价结果问责机制缺失等现实问题。研究事业性国有资产管理绩效评价,一方面能够促进绩效理论在财政管理领域的运用与发展,另一方面能够促进资产管理绩效评价工作的开展,进一步完善国有资产管理体制,创新管理方式,具有一定的理论与现实意义。
  二、研究文献述评
  伍海泉(2009)认为,行政事业性国有资产管理绩效评价是财政支出绩效评价的有效延伸。他提出了针对非经营性国有资产管理绩效评价所应遵循的原则和方法,并构建出一套较为完整的非经营性国有资产绩效考评指标体系。其中,包括资产安全、资产质量、资产运行、资产贡献、资产偿债等核心指标。
  赵爱玲等(2012)认为,研究国有资产管理绩效评价,有利于提升国有资产管理效率、降低行政成本、公平分配社会资源、稳固政权基础、落实国有资产监管责任。他们从目标、标准、措施三个层次对指标进行构建并设计出绩效评价结构图,对绩效评价指标体系进行实证分析,并认为应从制定分类管理办法和鼓励各单位、部门经营积极性两方面优化行政事业性国有资产管理。
  刘兴云(2014)认为,评价方法的单一性、指标体系的不科学性、专业评价人员的匮乏是行政事业性开展资产绩效评价工作的现实阻碍。他从意识层面和实际操作层面对存在的问题进行分析,认为单位绩效意识淡薄、绩效评价客体范围小。并提出解决对策,包括明确参与主体及其职责、明确绩效评价的客体内容、法律制度体系的保障以及科学设定评价指标等。
  谭静等(2015)认为,应区分行政性与事业性两类资产进行指标设计,同时需要分三个层次进行指标构建,他们设计了资产保障水平、资产管理能力、资产运行效率及资产管理效果四个一级指标,并对各级指标的内涵及赋值标准予以详细论述。并运用层次分析法确定一、二级指标的权重,运用专家意见法对三级指标权重加以确定。随后,对绩效评价报告的撰写及应用进行论述。
  周攀(2016)认为,高校国有资产管理绩效评价指标体系的内容应涵盖资产的物质价值贡献目标、资产的社会价值目标以及对高校人才培养的状态三个方面。
  国内学者大多将高校作为绩效评价的空间客体,使研究领域单一化,如周攀(2016)、蔺汉杰(2014)、丁岳维(2014)等。还有将行政事业性国有资产作为绩效评价的实务客体,如王志刚(2015)、谭静(2015)、赵爱玲(2012)等,他们的主要研究思路为阐述绩效评价的必要性与可行性,虽然对绩效评价体系的构建提出建议,但研究的重点更倾向于数学模型的构建,以此验证指标体系的可行性。上述研究成果,具备一定的实践性,但缺乏理论支撑,不利于理论发展与融合。本文认为,应构建并完善国有资产管理绩效评价理论体系,积极构建实务体系,因为概念不明、工作流程不清、责任落实无章可循,同样会阻碍绩效评价工作的开展。
  三、事业性国有资产管理绩效评价体系构建
  (一)理论体系构建
  1.基本概念界定。绩效是财政支出绩效的简称,也称为财政效率。而效率是经济学概念,指投入与产出之比。绩效(或财政效率)是效率概念的深化,指社会公众获得的有效公共服务与财政支出之比。而绩效评价,简而言之就是对经济活动的绩效进行评价。绩效因评价而来,没有评价,何谈绩效。可表述为评价主体运用指标体系对评价对象进行评价,在参照既定标准基础上,形成评价结果并对结果进行分析,后对结果反映出的问题有针对性地改善经济管理活动中的行为偏差。
  事业性国有资产及其管理。①行政事业性国有资产作为我国国有资产体系中的一部分,包括行政性国有资产和事业性国有资产。根据《事业单位国有资产管理暂行办法》之规定,事业性国有资产是指由事业单位占有、使用的,在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。事业性国有资产管理,是指管理国有资产的行为与活动,包括资产配置、使用、处置以及产权管理、资产评估与清查、监督检查等。
  综上所述,事业性国有资产管理绩效评价,即指评价主体对该管理活动进行绩效考评。通过参考绩效标准,明确管理过程中的低绩效行为,不断提升资产管理效能。
  2.基本理论构成。公共产品理论认为,社会总产品可分为公共产品和私人产品。公共产品指具有非排他性和非竞争性的产品和劳务,具体可分为纯公共产品和准公共产品。公共产品的提供方式有公共提供、混合提供和市场提供。其中,混合提供指政府以收费的方式向居民或企业提供服务,收费与成本差额部分由政府承担。处于公共品或准公共品领域时,对国有资产管理活动进行绩效评价才是有意义的。事业性国有资产服务于事业单位,是其履行职能的物质基础。换句话说,公共产品的供给有赖于国有资产的使用,国有资产管理绩效直接影响着公共产品与服务的有效供给。   委托代理理论认为,委托代理其实是种契约关系。其核心是研究在利益矛盾环境下,委托人如何设计最佳契约激励代理人。事业性国有资产管理绩效评价必然存在委托代理问题,政府代表社会公众(纳税人)充当委托人角色,事业单位充当代理人角色,代表政府管理事业性国有资产,提供纳税人需要的公共产品与服务。政府向事业单位拨款,纳税人向事业单位付费,形成委托代理关系。资产管理绩效评价即为双方订立的契约,以此约束代理人行为,为代理人提供提高资产运行效率的动力与规避风险的能力。因此,可以通过评价其绩效水平,发现资产管理中存在的问题,为资产配置提供科学依据。
  基本理论还包括目标管理理论、科学管理理论等,在此不做详述。
  (二)实务体系构建
  1.确定评价主体。评价主体,即评价活动的实施者。从委托代理关系看来,宜遵循“谁拨款,谁评价;谁用款,谁接受评价”的评价原则。财政部门向事业单位划拨财政资金与资产,事业单位运用资金配置资产、使用资产,则财政部门应作为评价主体。从行政管理体制看来,事业单位主管部门也应成为绩效评价的主体,一方面有利于管控国有资产,另一方面也是对下属单位绩效的考核。而事业单位本身也可作为评价主体,也就是单位自评价。由此可见,评价主体是多元并存的,具体实施主体确定须经过法定程序,并且具备相应资格、专业胜任能力。
  2.明确评价对象与内容。事业性国有资产管理绩效评价的对象从总体来看可确立为国有资产管理活动,主要细分为资产配置、使用、处置、产权管理、资产评估、资产清查、监督检查等活动。评价内容包括绩效目标的设定情况、资产配置和使用情况、制度建设情况、绩效目标的实现程度等。重点评价内容应为资产的配置与使用,资产配置合规直接对预算资金的节约负责,资产使用高效对单位履行职能负责。制度建设、绩效目标已暗含在评价过程中,比如“资产配置应符合规定的标准”,这本身就是一项制度,符合标准就说明绩效目标得以实现,超标配置说明浪费了预算资金,是低绩效的,目标没有实现。
  3.科学设计评价指标。设计绩效评价指标应遵循全面性与重要性相结合原则、定性与定量相结合原则。其中,全面性是指指标应覆盖国有资产管理各个环节,进行全面评价。重要性是指在全面性的基础上突出评价重点,如重点资产、重点行为等。应当将定量指标与定性指标相结合,定性指标用于确定某项管理行为是否合规,是否达标,某项制度是否完善,是否有效执行;定量指标用于考察资产存量盘活与增量调控等相关管理活动。指标设计还应考虑经济与效率,即指标应通俗易懂、简便可行,数据获得方便、可操作,符合成本效益原则。
  4.建立结果问责机制。评价主体应及时归纳整理、分析反馈绩效评价结果,并将其作为改进国有资产管理手段和安排以后年度预算的重要依据。对高绩效部门或单位予以表扬或优先安排预算支持,对绩效不达标或评价过程中发现问题的,可予以通报批评,并适当削减预算支出,还可将绩效结果与相关责任人绩效及奖惩挂钩。对绩效评价工作中发现的违法行为,可依照国家法律法规追究相关责任人责任。
  参考文献:
  [1] 伍海泉.公共部门资产绩效评价研究[J].行政事业资产与财务,2009,(5):33-36.
  [2] 赵爱玲,潘姝.行政事业性国有资产管理绩效评价实证研究――以甘肃省为例[J].甘肃社会科学,2012,(2):232-235.
  [3] 刘兴云.高校国有资产管理管理绩效评价指标体系的构建[J].会计之友,2014,(16):115-118.
  [4] 谭静,李艳芝.行政事业性国有资产管理绩效评价指标体系设计[J].经济研究参考,2015,(33):25-40.
  [5] 周攀.高校国有资产管理绩效评价体系建设初探[J].中国乡镇企业会计,2016,(11):138-139.
  [6] 李森.公共部门非经营性资产绩效评价研究[J].经济与管理,2014,(16):115-118.
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  [8] 财政部行政政法司课题组.行政单位国有资产绩效评价思路和体系构建[J].中国财政,2009,(22):31-33.
  [9] 孙世强,张少茹.日本行政事业资产管理经验及启示[J].现代日本经济,2014,(2):9-17.
  [10] 王志刚,乔梁.行政事业单位资产管理绩效评价研究――基于支持向量�C的方法[J].经济问题,2015,(9):99-104.
  [11] 马国贤.论预算绩效评价与绩效指标[J].地方财政研究,2014,(3):41.
  Research on the Construction of the Performance Evaluation System of
  the Public Owned Assets Management
  ZHOU Li-jian,SUN Chao
  (Harbin University of Commerce,Harbin 150028,China)
  Abstract:In the national policy document,it is proposed to evaluate the performance of the administrative assets management,and actively explore the performance appraisal model. In view of administrative state-owned assets and state-owned assets,different in providing social public products should play a role in the implementation of category management,so select the cause of state-owned asset management performance evaluation as the research object. Based on a brief review of relevant research content and research perspective,this paper points out the importance of establishing the theoretical system and practical system of performance evaluation. Among them,the theoretical system should include two parts:the definition of basic concepts and the basic theory. The construction of the practical system should include the evaluation subject,the object and scope of the evaluation,the evaluation index and the establishment of the evaluation result.
  Key words:state-owned assets;performance appraisal;theoretical system;practice system
  [责任编辑 刘兆峰]


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