以经济责任审计视角完善人民银行离任审计的思考

来源:用户上传      作者: 施林

　　 摘要：经济责任审计是对领导干部任职期间，其所在部门或单位财政、财务收支的真实性、合法性和效益性以及有关经济活动应当负有的责任进行审计监督的一种形式。它是为领导干部离任时界定经济责任而产生的。当前人民银行离任审计在实际操作过程中由于内容和形式均不能体现离任审计应有的目的，本文通过分析人民银行离任审计存在的主要问题，借鉴经济责任审计的理念，探索进一步完善人民银行离任审计的相关做法。
　　 关键词：人民银行 离任审计 经济责任
　　
　　 领导干部离任审计是健全干部监督机制，促进领导干部正确行使职权、履行职责，勤政廉政，不断提高管理水平的重要手段。随着人民银行内部审计工作的不断开展，作为内审工作的一种方式，离任审计工作也得到了较快的发展。从近年来离任审计的实践看，人民银行离任工作在加强财务管理、促进廉政建设、为组织部门监督和考核干部等方面提供了一些依据，起到了一些作用，但效果却不十分明显。特别是审计的内容、手段和方式等方面，与全面审计、履职审计等审计没有明显的区别，没有彻底解决对领导干部划句号的问题。如何做好离任审计，给党委提供一份实事求是、客观公正、参考性强的审计报告，是内审部门面临的一个重要课题。
　　 一、人民银行离任审计发展现状及存在的主要问题
　　 人民银行领导干部离任审计制度始于1996年总行印发的《中国人民银行分支行行长离任稽核试点方案》(银发［1996］182号)，真正开始于1999年内审机构单设后总行下发的《中国人民银行领导干部离任审计制度》(银发［1999］200号)，其后，又先后出台了《中国人民银行领导干部离任审计座谈纪要》、《中国人民银行办公厅关于进一步规范离任审计工作的意见》、《关于领导干部离任审计若干问题的指导意见》等一系列关于加强和改进离任审计的意见或办法。这些意见或办法的出台，为规范离任审计、强化对领导干部的监督发挥了积极作用。然而，在实践操作中，仍存在诸多问题，严重制约着离任审计监督功能的进一步发挥。
　　 (一)审计方案内容缺乏系统观点，重点不突出，难以体现离任审计效果。《中国人民银行领导干部离任审计制度》对离任审计规定了八项审计内容，涵盖了人民银行几乎所有的业务，同全面审计的内容相比没有明显的区别，离任审计报告反映的情况与全面审计报告没有多大区别，发现的问题主要集中在内部控制、业务操作方面，对其他问题尤其是重大决策或重大投资方面反映很少。如：审计对象所在单位的报表数据、文件报告和重大问题的报告是否真实、准确、及时；是否存在重大责任事故、经济案件；审计对象是否实行民主管理、科学决策；是否严格执行干部管理规定和相关政策；是否违反廉政规定、侵占国有资产等，对这些敏感和重要的审计内容，报告中往往少有反映和评价，没有明确审计对象在履行职责过程中对这些问题的责任，从而造成审计效果不够明显，没有真正发挥离任审计的鉴证功能。
　　 (二)传统的就账论账、就事说事的审计方法，难以满足离任审计的需要。现行的离任审计具有审计范围广、时间跨度大、审计要求高等特点。这些特点决定了这项工作不能简单地依靠传统的就账论账、就事说事的审计方式方法，否则，就难以达到离任审计的目的和效果。如：干部廉洁问题是离任审计的主要内容之一，但由于目前社会风气和经济秩序存在一些问题，使得一些违法违纪问题在账面上做得很隐蔽，且有很多问题根本不在账面上反映。“就账论账”、“就事说事”式的审计方法，易造成离任审计的局限性、片面性，不能满足离任审计的需要。而对人的评价和对班子管理决策的评价则敏感性强，也比较抽象，难以把握，远不同于对项目、对单位的评价。能够对审计对象作出客观公正、恰如其分的评价，不仅需要经济金融、会计财务方面的知识，同时还需要掌握社会政治、法律、管理等多方面的知识。由于目前审计方式方法和人员综合素质的局限性，时常出现一些审计评价难、交换意见难等问题。
　　 (三)现行的干部管理原则，难以保证离任审计的及时开展。由于干部的调动、任免在宣布任命之前属于保密的，所以一般来说，“先审计、后离任”是难以进行的，而且领导干部在未离任的情况下也不便于离任审计工作的开展。但是按“先离任，暂不办理离任手续，待审计报告批准后再任命新职务”的办法处理，给予审计组的工作时间不会很长，对于任职年限不长的对象问题不大，但对于任职年限长达十来年的就难以进行了，往往不可能对整个任职过程进行客观反映，而通常是采取重点审计近一两年的办法进行。因而在事实上会存在一段时间的监督盲区，而且也不符合离任审计制度关于“离任审计是指领导干部离任时，由人民银行内审部门对其任职期间履行职责情况进行的审计，并确认其应承担的责任”的要求。目前更普遍的情况是在审计对象已任命新职务后才安排离任审计，从事实上讲这已经失去了离任审计的意义，同时加大了审计人员的畏难心理，影响审计效果。
　　 (四)系统评价体系的缺失，难以准确界定相关人员的责任。客观具体地对领导干部任职内的工作进行评价，界定其责任，是一件较难的事情。就目前情况而言，对责任的划分主要划为领导责任、主管责任、直接责任三种，但在财务收支的真实、合法、效益等评价方面，尤其是在已暴露出来的业务风险和案件等方面，尚缺乏较为系统性的评价体系。因此，对领导干部的责任划分存在一些难以确定的因素。
　　 二、离任审计以经济责任为重点的理论依据
　　 由于经济责任审计理论发展相对较完善，离任审计从另外一个角度来看，也是对离任者经济责任的一种界定；因此，人民银行离任审计可以借鉴经济责任审计的相关成果。
　　 (一)经济责任审计的相关理论。经济责任审计最早是在20世纪80年代试行。我国在现代企业制度的改革过程中，实行了政企分开，产权明晰，权责明确，管理科学的原则，所有权和经营权逐渐分离，经营者保证国有资产保值增值的责任日益凸显。大家逐渐认识到以前党政部门和企业单位领导干部调动，主要凭一纸调令而不对其在任期间的业务和有无经济违法行为进行审计的做法存在比较大的隐患。于是，黑龙江、辽宁等省的审计机关在组织部门和人事部门的支持下开始试行厂长(经理)离任审计，取得了显著成绩，受到了各级领导的重视和认可。1997年，在全面总结山东省荷泽地区干部离任审计的经验后，中纪委等五部委下发了《关于开展领导干部任期经济责任审计工作的通知》；1999年5月中共中央和国务院办公厅印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人任期经济责任审计暂行规定》(以下简称“暂行规定”)，对经济责任审计的被审计对象、审计内容、审计时间、审计执行机构和组织形式等作了全面规定。可见，经济责任审计实质上就是对领导干部开展离任审计并界定其经济责任的一种审计形式。
　　 (二)人民银行关于经济责任的相关规定。为切实加强对领导干部的离任审计工作，2000年2月21日至23日，人民银行总行召开了“中国人民银行领导干部离任审计座谈会”，并印发了《中国人民银行领导干部离任审计座谈纪要》，纪要中也提出了“关于经济责任审计问题”的相关内容。综上所述，离任审计与经济责任审计产生的动因是一致的，均是源自受托经济责任关系；审计的目的也均是通过对领导干部任职期间的活动进行审计，评价其工作的优劣；同时，在审计程序和审计期限上也是一模一样的。

　　 (三)实施经济责任审计的优点。从上述理论发展过程来看，经济责任审计的优点如下：一是审计开展时间更为灵活。按《暂行规定》，经济责任审计实施过程中，可实行一年一小审，两年一中审，三年一大审或相结合的方式，这种审计方式大大减少了任期结束时的审计工作量，同时也加强了对领导干部的日常监督。二是审计内容重点明确。主要是对其涉及到的经济活动有关的事项进行审计，这样在审计过程中更易于把握和操作。三是评价内容更为全面。经济责任审计中要求将被审计单位成绩与问题同被审计对象本人的评价有机地结合起来，进行综合评价，使得评价结果更加强准确全面，也易于被审计对象接受和理解。
　　 三、以经济责任为重点开展离任审计的几点建议
　　 离任审计应以经济责任审计为重点，侧重于财务收支及与经济活动相关的审计，并切实做好领导干部经济责任的界定工作。我们认为，以经济责任为重点开展离任审计要注重以下五个方面。
　　 (一)离任审计与履职审计相互配合，切实解决离任审计开展时间难以把握的问题。鉴于人民银行离任审计制度规定，离任审计只能在领导干部离任时开展审计，对领导未离任时开展的审计，以履职审计为重点，对已经开展过履职审计的审计对象，在开展离任审计时，以履职审计为基础，重点进行责任落实，对问题的整改落实情况进行校验。
　　 (二)将经济行为作为审计重点，切实解决离任审计中审计重点不突出的问题。对人民银行而言，离任审计从经济责任审计视角，借鉴其成果，主要内容包括如下：一是内控制度建立健全情况，主要包括：各项资金财产内部管理和内控制度的建立健全情况。二是财务收支管理使用情况。主要包括：预算资金的分配情况、账户管理使用情况、财务核算与管理情况、专项资金管理与使用情况、工会经费管理与使用情况等。三是重要资产管理使用情况。主要包括：固定资产管理、再贷款管理、再贴现管理、发行基金管理等。四是投资决策和效益情况。主要包括：基本建设管理、采购管理等。五是下属单位财务收支管理使用情况。主要包括：对下属单位的管理情况以及下属单位财务管理使用情况等。六是历史遗留问题处理、处置情况。主要包括：对历史遗留问题的处理、审批和核算情况。
　　 （三）借鉴经济责任审计评价方法，切实解决离任审计评价难的问题。评价可以考虑在离任审计结束后，根据审计情况，按照一定的评价标准，从被审计对象的“德、能、勤、绩”等几个方面选出可以通过采用内审方法印证的内容进行评价。评价标准的制定要和离任审计的审计内容紧密结合，使评价标准所涉及的各个方面的内容均能通过离任审计检查来反映，并有相应的检查事实作为依据，从而形成一个完整的离任审计评价指标体系。
　　 （四）广泛搜集各种信息，切实解决现有审计方式的不足的问题。经济责任审计，很大程度上是对经济活动有关的形式开展的审计，重点在于财务收支及重大事项决策效益的审计。对这些审计指标，实际上可以利用很多监督检查的结果加以印证。如：在对财务预算资金分配进行审计时，通过上级行财务管理部门就可以了解到预算资金分配的金额、标准；在对被审计对象个人业绩评价时，在上级行的人事管理部门可以了解到其考核结果，特色创新工作等业绩；在对实物资产和重大项目投资决策等内容审计时，在上级主管部门均能找到相应的资料和报告。这些资料和报告由于是第三方提供的更具有真实性，更能被审计对象所能接受。同时，通过广泛搜集相应的信息，不仅可以节约现场审计时间，提高审计的效率，更能有效保证审计的效果。
　　 （五）以人才培养为关键，加强评价队伍建设。离任审计将以经济责任审计为重点，进一步加强经济责任界定，对审计的要求明显提高，对业务风险的防范更高。一是要及时将综合分析能力强、科技业务水平高的专业型、复合型人才充实到内审干部中，建设一支高素质的内审监督队伍。二是要采取多种形式加强对现有人员的培训，及时更新有关经济责任审计的理论与实践知识，特别是财务经验及重要业务风险等，以适应人民银行离任审计发展的需要。
　　参考文献：
　　［1］仇娅，田震。内审审计质量控制的意义及对策分析［J］。科技与经济，2005（3）
　　［2］陈默，赵玉民。企业内部审计管理初探［J］。当代经济，2006（9）
　　［3］徐德。论现代内部审计的风险管理控制方法［J］。审计研究，2005（2）
　　［4］刘锐。内部审计管理存在问题与对策［J］。企业论坛，2006（7）
　　［5］尹芳，司金山。内部审计管理－审计质量的保证。中国乡镇企业会计，2007（12）
　　［6］周光松。内部审计制度的新发展－浅谈中央企业内部审计管理暂行方法。财会研究，2006（11）
　　［7］冯均科。实施人体主义的内部审计管理策略刍议。审计与经济研究，2002（3）
　　（作者单位：中国人民银行武汉分行）

转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-1340745.htm