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投资审批制寿终正寝

  2003年12月31日,国务院常务会议审议并原则通过了《投资体制改革方案》。《方案》的核心内容就是改革投资领域中的行政审批制度,对企业投资不再进行审批管理,代之以政府核准和登记备案制。�
  
  行政审批制的弊端
  
  中国的投资体制,是随着建国初期大规模经济建设而逐步形成的。在此后的近30余年间,政府(主要是中央政府)为惟一的投资主体,企业、事业单位不能独立进行投资;政府决定建设具体项目,通过财政拨款方式进行投资;由行政部门安排设计和施工,项目建成后由行政部门任命厂长,安排生产、销售。改革开放以来,国有企业的自主权一步步扩大,在项目管理上也实施过大包干、法人监督制、项目监理制等一系列改革,但并没有触及计划经济中投资体制的根本―――依靠行政权力对项目进行审批。�
  行政审批制是投资体制矛盾的焦点。由于政府并不比企业了解市场,依靠行政手段审批大量的具体项目必然是低效的。审计发现,投资决策失误造成国有资产的损失最为严重。�
  再者,这种投资体制基本沿袭了计划经济的“四位一体”模式,即项目资金基本被少数权力部门和个人控制,项目在高度垄断、封闭的状态下层层审批,缺乏有效监督和责任追究机制,容易导致暗箱操作和层出不穷的腐败。�
  还有,项目建设没有持续性。各部门各管一段,各唱各的调,如果项目效益好,大家都有功劳;效益不好,却找不到应该承担责任的部门。部门分割下的协调不顺极大地增加了运作成本。�
  
  改革方案的核心内容
  
  建设项目由审批制向核准或登记备案制转变,是本次改革方案的核心内容。�
  所谓政府核准,就是政府作为社会和经济的管理者,对企业投资建设的重大项目和限制类项目等,从维护国家经济安全、合理开发使用资源、保护生态环境、优化布局、保障公众利益、防止出现垄断和过度竞争等方面进行审核,而不再对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审批。�
  其他的投资项目由审批制改为备案制,投资建设一个项目只需企业按照属地原则向地方政府投资主管部门登记备案即可。由投资主体自行决策,依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。�
  比较审批制与核准制,两者的共同点都是政府有权力决定一个项目能否上马,但出发点有所不同,前者是从企业所有者的角度去审批,后者则从政府承担的社会经济公共职能的角度来考虑其效果。�
  
  有限的进步
  
  对于即将进行的行政审批制度改革,国务院发展研究中心技术经济研究部部长郭励弘认为,这只是投资体制改革中的一小步。他认为,如果不建立责任制,只改审批制,领导不承担投资决策失败责任的状况仍不会改变;只要权力与责任脱节,劣质而无人负责的“首长工程”就还会出现。�
  世界银行资深经济学家张春霖认为,这项改革能否落实,要依靠法律和法规的监管。如果法律法规不健全,负责核准的政府部门的自由裁量权很大,核准制也就与审批制差不多了。


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