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关于强化经济责任审计的思考

  一、经济责任审计的定位
  (一)经济责任审计的涵义 经济责任审计是一种具有中国特色的权力制约监督制度,在纠正责任缺位方面应该发挥积极作用。我国的经济责任审计实践最早起于1986年底,当时审计署发布《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》,从此经济责任审计工作便在各工厂厂长离任时得以开展,直到2006年2月28日新修订《审计法》明确经济责任审计的法律地位,并且目前经济责任审计在国家机关、事业单位、国有企业中广泛开展。从这个层面来讲,经济责任审计是作为一种特殊的审计类型出现的,即针对一种特殊的受托责任关系而建立起来的一套审计体系。因此,从理论上讲,经济责任审计是审计主体(通常是政府审计机关)通过对党政领导干部或国有企业及国有控股企业领导人员及其所在地区、部门、单位财政财务收支以及相关经济活动的审计,来监督、评价和鉴证党政领导干部或企业领导人员经济责任履行情况的行为。由此可见,经济责任审计的主体是具有一定独立性的专门机构(就目前而言,主要是国家审计机关);而审计的依据则是国家法律、行政法规以及各项政策;审计的程序和方法主要是现代审计的程序和方法,但却不局限于此;审计的目标是检查相关领导干部在任期内的财政、财务收支是否真实合法、作出的决策是否存在失误以及有无明面的经济问题。
  (二)经济责任审计的内容 经济责任审计在实施过程中,须对财政、财务收支的真实性、合法性和效益性进行客观评价,并在此基础上实现对相关人员的经济决策权、经营管理权以及财经政策执行权的监督。在具体实施过程中,经济责任审计的的内容大致包括以下几点。第一,相关经济法律法规的贯彻执行情况。经济责任审计的被审计对象往往是政府部门的主要领导或国有企业的主要负责人,其受人民之托行使国家公权力必须遵循各种相关法律法规。经济责任审计必须首选对被审计的领导干部在任期间是否贯彻执行了相关的法律法规进行审查,检查其有无与国家法律法规以及相关经济政策相矛盾或抵触的行为。第二,经济决策程序的合规性以及经济决策的执行效果情况。按照规定,领导干部在进行经济决策时须遵循民主决策的程序,那么这种程序的合规性以及该经济决策的执行效果如何,是否取得了显著的经济或社会成效,这将都是经济责任审计予以关注的内容。第三,被审计领导干部个人的经济状况。应通过被审计人所在单位的财政财务情况,尤其是被审计人所控制的经费使用情况,对被审计领导干部遵守廉政规定情况进行审查。
  二、经济责任审计的功能
  (一)经济责任审计提高了政府问责机制的效率和效果 2006年新修订的《审计法》规定了审计机关开展经济责任审计的权限,明确了经济责任审计的法律地位,有利于各审计部门之间在审计过程中的配合和协调。此外,《经济责任审计条例》是关于经济责任审计的专门法规,对经济责任相关问题做出了明确的规定,规范了经济责任审计的程序。由此可见,经济责任审计在法律范畴内对领导干部的经济行为进行了约束,是推进我国依法行政、依法治国的有效手段,其对较为严重的经济责任进行处理,减少了政府问责的环节,提高了政府问责的效率。
  此外,经济责任审计机制无论从审计主体独立性和专业胜任能力方面,还是从审计的方法、程序以及内容等方面都具有比较明显的制度优势,对于防范领导干部职务犯罪、贪污腐败起到了很好的监督作用。审计主体方面,经济责任审计的实施主体一般是政府审计机关,同其他纪律检查部门相比,其一般具备更高的独立性和专业胜任能力;审计方法方面,经济责任审计在传统审计查账的基础上,还可以灵活运用各种实现审计目标的方法;审计程序和内容方面,经济责任审计是一种连续审计,可以分为前任、现任、后任经济责任审计,其不仅关注会计账目的真实性、合法性,还对相关领导干部在任期内重大决策的科学性、有效性及合法性进行审查,提高了政府问责机制的效果。
  (二)经济责任审计有利于明晰领导责任,健全组织责任机制 在我国,政府机构领导握有较大的公权力,加之我国浓厚的“官本位”思想,这种权力一旦失去有力的监管监督,“权力寻租”现象将比比皆是,而监督监管的核心问题在于明晰相关权力主体的责任。政府机构领导干部责任机制的建立是我国政治民主建设的需要,也是规范领导干部行为的重要保障。众所周知,责任机制的构成要素包括确立责任目标、责任履行、责任监督和追究责任等方面。而经济责任审计的目标就在于确认和解除领导者任期目标经济责任的履行情况,其在建立责任机制方面则起到十分重要的作用。
  此外,经济责任审计是揭露错弊、惩治腐败,加强党风廉政建设的重要措施。一般而言,揭露错弊、惩治腐败是提高政府治理水平和国有企业治理效率的重要保障,而经济责任审计的目的在于对领导干部任期内执行财经纪律等情况进行监督检查,并在一定程度上判断领导干部是否正确履行其经济职责、是否遵守廉洁从政各项规定。同时,经济责任审计也是预防错弊,从根源上治理腐败的重要手段。通过经济责任审计,可以发现个别领导干部违反财经纪律行为背后隐藏着的腐败问题,提高政府治理水平和公司治理效率。
  (三)经济责任审计是审计制度在政府管理领域的有效尝试 随着经济的发展,社会分工日益精细,受托经济责任内容也在不断发展,现代审计功能随之不断拓展、创新。如在政府审计领域,审计功能的中心已从财政财务审计转向绩效审计,强化对政策、绩效的评估和对权力的监控。在注册会计师审计(民间审计)领域,审计功能已从原有的历史财务报告审计拓展到范围广阔的审计鉴证与审计认证、经营审计、环境审计与认证、社会责任审计等新的领域。在单位内部审计领域,审计功能已从原有财务审计转向管理咨询与风险控制,同时在完善公司治理结构与提高公司治理效率方面发挥着至关重要的作用。审计创新是推动我国审计事业不断向前发展的重要动力,而经济责任审计则正是现代审计与我国政治经济制度形态相结合而产生的一种全新的审计领域,是一种审计创新。经过二十多年的实践证明,这种创新完善了我国的审计理论体系,有力推动我国整个审计事业的发展。
  三、经济责任审计制度的完善
  (一)重新梳理受托经济关系,重构经济责任审计委托制度 在我国,全体公民是公共权力、国有资源和资产的所有者,人民代表大会代表人民行使该权力,即表现为人民政府、政府各部门、事业单位和国有企业受托于人民代表大会对公共权力、国有资源和资产进行经营管理,而政府机构领导、国有企业负责人则间接受托于人民代表大会,人民代表大会有权代表人民对政府权力运用情况进行监督。然而,在我经济责任审计实践中,经济责任审计是由经济责任审计工作联席会议拟定年度工作计划,由组织部门、纪检部门、人事部门、国资委等来具体委托审计机构对领导干部进行经济责任审计的,这其中人民代表大会的缺位无疑扭曲了这种受托经济关系,给经济责任审计机制留下制度隐患。对此,笔者建议,应道重构经济责任审计委托制度,使得现有了经济责任审计工作联席会议包含人大,从建立人民代表大会、党委组织部门、政府“三位一体”的经济责任审计委托模式。这样不仅可以扩大经济责任审计对象的范围,使得更多领导干部的权力使用情况置于审计的监督之下,还可以显著提高审计的独立性,提高经济责任审计的质量。
  (二)建立经济责任联合审计制度,实现审计成果共享 经济责任审计作为加强领导干部监督管理的制度之一,有赖于其他部门的协调与配合,甚至可以直接借鉴其他部门有关监督检查的结果,提高审计工作的效率。因此,有必要建立经济责任联合审计制度,在于审计工作过程中贯彻“协同作战”的理念,在审计计划的制定、审计工作的展开、审计成果的运用等各个环节中都要关注来自相关部门的信息,与财政、检察、纪检、监察、公安机关等执法机关密切配合,找准工作的切入点,有针对性开展经济责任审计,切实提高经济责任审计的工作质量。此外,在审计过程中,应当有效地做到审计成果共享,减少审计工作量,将审计重点放到重点单位的重点项目,如此不仅可以节约大量的审计力量,还可以大大提高审计工作效率和效果。
  (三)建立健全经济责任审计公告制度,保障公民知情权 经济责任审计信息公告制度是指经济责任审计主体通过各种形式,将经济责任审计结果向社会公予以公示的一种制度。经济责任审计信息公告应当包括事前、事中、事后公告三个阶段,切实保障公民的知情权,提高社会公众对经济责任审计工作的支持和参与,有力推动来自舆论和社会的监督,更有利于推动领导干部问责制度的落实。如社会公众在了解到经济责任审计信息事前披露的审计项目以及事中审计项目的进展,公众便可以较为积极地参与到经济责任审计项目中,为经济责任审计工作提供线索或证据,帮助审计人员有效地把握审计重点,大幅度地提升了审计的效率和效果。而事后将经济责任审计报告予以公示,将移交司法、检察机关的案件予以公开,以让社会公众了解经济责任审计工作的成果,有利于增强公民对政府的信心。
  
   参考文献:
  [1]蔡春、陈晓媛:《经济责任审计的基本理论依据》,《中国审计》2005年第3期。
  [2]刘世林、方伟明:《经济责任审计理论与实务》,中国时代经济出版社2006年版。
  (编辑 园 健)


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