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重构政策性住房金融

  从世界各国的情况来看,商业性住房金融政策对房地产市场既助涨又助跌。
   美国次贷危机爆发的根源在于,上世纪末美联储长期实行过于宽松的货币政策,并减少对金融创新的监管,房利美和房地美的运作,极大地推动了美国住房市场的繁荣,导致房价的飞涨。到后来泡沫被刺破,终于引发全球性的金融危机。
  而在应对危机的几年中,尽管美联储长期将利率维持在极低的水平,甚至不管世界各国的反对实施所谓“量化宽松”的货币政策,但美国住房市场并没有走向复苏。
  相反,在危机初期还加剧了房地产市场的暴跌,时至今日美国房地产市场仍在继续下滑。
  区分政策性和商业性住房金融
   如何熨平货币政策对住房市场的影响,各国普遍在商业性住房金融外,实行公共住房政策和与之相配套的政策性住房金融。比如英国、奥地利、德国等实行“先存后贷”的合同储蓄模式,这种房贷的实质是“合作”而非赢利。
   在德国,合同储蓄大约占到房贷总额一半,仅有三成住房贷款来自于商业贷款,所有房贷(包括合同储蓄和商业贷款)都实行固定利率制,储蓄房贷利率远低于市场利率且固定不变,商业贷款固定利率期限平均为11年半,但合同储蓄的期限长达30年。这种长周期几乎可以抗衡任何金融市场的波动。
   再如,新加坡、马来西亚等国实行强制性储蓄融资和公积金制度,美国的联邦住房银行系统(FHLS)、韩国的国民住宅基金(KNHF)、巴西的国家住房银行都发挥着政策性住房金融的功能。
   中国房地产金融的发展源于住房制度改革所产生的金融需求,1991年2月,上海借鉴新加坡的经验而推出住房公积金制度,住房公积金模式具有政策强制性归集和国家、集体与个人共同承担的特征,资金来源稳定、数额大、期限长,能够有效地避免负债期限短、融资成本高等难题,因而很快就在全国流行起来,并成为我国独具特色的政策性房地产金融的主体。
   住房公积金早期对中国住房体制市场化改革发挥了积极作用,并带动了商业房地产信贷制度的建立和发展,但在随后的过程中,住房公积金的政策功能逐步被异化。
   到目前,住房公积金似乎只是房地产贷款的一种方式而已,只是这种方式利率低、期限长。而实际上银行和管理部门从规避风险的本能出发,更愿意将其贷给中高收入人群。现有的“低贷低存”原则加上“低息和免税”等优惠措施,更多帮助了中高收入居民购买商品房甚至是炒房,于是出现了住房公积金“劫贫济富”的现象。
   与此同时,大多数地方的住房公积金闲置,2008年末全国住房公积金缴存余额就已突破万亿元,沉淀资金3193.02亿元,占缴存余额的26.35%。一方面是大量的低收入人群在缴纳了住房公积金后,由于买不起房而长期甚至永远享受不到公积金政策的优惠;另一方面是住房公积金强制性归集,积压了大量的资金花不出去,住房公积金并未发挥其制度优势。一些地方住房公积金监管薄弱,住房公积金大量被挪用,甚至被腐败分子贪污。而在通货膨胀面前,住房公积金实际在年年缩水,甚至是大幅缩水。
   总之,由于定位的异化,住房公积金助长了高收入家庭买高价房甚至是炒房获取暴利,而且被政府作为调控市场的工具之一,客观上对市场“助涨助跌”。
   2008年底,为应对国际金融危机的冲击,不少地方政府纷纷出台了各种刺激商品房需求的政策,其中也普遍提高了住房公积金贷款额度,降低了首付比例和利率,住房公积金成为“救市”的工具之一。而在2010年以来的一系列宏观调控中,住房公积金再次被作为遏制房价过快上涨的工具之一。
   当前我国的经济发展阶段,决定了在较长一段时间内银行贷款仍将是居民购房融资的主渠道。由于世界经济发展的动荡,国内城乡居民收入将进入一个增长预期不确定的长时期,保持融资成本的长期稳定、可控是降低房地产金融系统性风险的主要手段。因此,必须构建有助于长期稳定的房价形成机制的金融支撑制度体系。
   政策性住房金融和商业性房地产金融的切割势在必行。一方面,要开放和搞活商业性房地产金融,通过金融创新化解房地产金融风险。商业性房地产金融政策要服从和服务于宏观经济发展的需要,服务于我国经济发展方式的转变。
   另一方面要建立真正符合中国国情的保障性住房金融支持体系,包括覆盖保障性住房土地开发、房屋建设、消费和运营管理全过程的金融支持政策,降低资金成本,实现保障性住房的可持续稳定发展。
  
  建立稳定的保障性住房融资渠道
   根据国务院公布的“十二五”规划,未来五年,全国计划新建保障性住房3600万套,到“十二五”末城镇保障性住房覆盖面要达到20%左右。
   2011年底国家住房和城乡建设部宣布:全国各地已全部完成年初确定的保障性住房开工计划1000万套,但住建部副部长同时也坦承有部分地区存在“挖坑待建”的现象。进入2012年,根据政府工作报告,保障性住房开工计划已悄悄缩减到700万套。
   事实上,2012年是我国经济形势更为复杂的一年,中央已经明确了“稳中求进”的方针,首要的是保持经济的平稳较快增长,保持适当的投资规模仍然是必不可少的条件,确保保障性住房的投资规模,不仅能够弥补高铁、公路等基础设施投资和商品房投资增长放缓的冲击,改善投资结构,又能有效启动中低收入家庭消费,带动多重内需。可以说,保障性住房的建设和分配任务能否完成是关乎“保增长、扩内需、促民生”的大事。
   据有关部门测算,建设1000万套保障性住房需要投资1.3万亿-1.4万亿元,预计约6000亿元将来自保障性住房的销售收入和租金,剩余的7000多亿元资金中,中央预算划拨资金为1000多亿元,中央要求地方至少拿出土地出让净收入的10%,这部分可达2000亿-3000亿元,住房公积金增值收益可提供约400亿元,其他约3000亿-4000亿元需要靠社会融资来解决。
   账好算,钱难找。尽管中央出台了一系列政策,包括允许地方融资平台通过发债优先用于保障房建设,但由于保障房的特殊性质,贷款收益与风险不匹配,在当前宏观调控的背景下,金融机构有限的信贷资源,只会优先配置到收益相对高的项目上;债券发行处于“两难”境地,2010年全国发债规模仅6000亿-7000亿元,地方政府融资平台的潜在风险和担保能力不足也制约了发债支持保障房建设的可持续性。
   制约市场化融资的根本性因素表现在:1.尽管央行和银监会已经出台了一些针对保障性住房建设的信贷支持政策,但由于国家实行紧缩性货币政策,受存贷比等监管考核指标的制约,商业银行实际上很难主动将有限的信贷资金用于保障性住房项目,应该实行“定向宽松”的政策,对保障性住房贷款监管指标分类指导和管理。
   2.资金成本高、资金期限短,不能与保障性住房的建设运营管理相匹配。以北京市发行的私募债为例,期限为2年,票面利率为6.2%,综合成本为7.2%。由于期限短,这一部分资金只能用于经济适用住房、限价商品住房等可售型项目,并且资金成本完全由购房人承担,从而推高了保障性住房的定价。
   事实上,以目前各地公共租赁房的租金水平看,如果按照市场定价,公共租赁房根本实现不了保障的功能。经初步测算,2011年北京市公共租赁房的平均建设成本为7000元/平方米,平均每套为50平方米,每套成本为35万元。目前,公共租赁房月租金定价比同区位同类型普通商品房低30%左右,收回全部投资成本需要30年左右。

   很显然,除政府投入外,不可能有银行资金和社会资金愿意参与其建设和运营。为降低成本,北京市在部分项目进行试点,采取了鼓励机关事业单位等用自有国有土地建设公共租赁房,鼓励农村集体经济组织利用存量集体建设用地建设公共租赁房等做法。这就为一部分追求长期、稳定、低风险偏好的大额资金提供了可供选择的余地。
  
  建立政策性住房金融政策体系
   有关部门应抓住制约社会融资的关键因素,加强政策统筹,力求尽快取得突破性进展。
   一方面,不论是在我国金融系统体制内,还是在民间金融系统中并不缺乏货币的流动性。另一方面,完成“十二五”期间保障性住房建设任务也只是“万里长征走了第一步”,要真正解决我国大多数人的住房困难,建成适合我国国情的基本住房保障制度,还需要很长一段时间,甚至可能需要几代人的努力。
   创新住房金融政策体系任重道远,当前可抓好以下几点:
   1.加强金融支持住房保障统筹。对保障房项目的直接融资和间接融资规模,单独设立统计科目进行统计,不与商业房地产开发、商品住宅开发项目混同,并根据保障房项目的建设经营特点,配置专项融资规模,进行专项管理,实施“定向宽松”的政策,分类制定监管考核指标。
   针对金融机构出台系列优惠政策,真正调动商业银行的积极性,引导银行机构以较低的利率水平、较长的周期加大对保障房领域的信贷投入。比如,允许保障房项目贷款利率突破同期基准利率下浮10%的限制,对于银行提取此类贷款拨备适当放宽,减免其相关税费,放宽对保障性住房类贷款的期限,允许此类贷款在项目建设期内可以只还利息不还本金,待项目进入运营期再制定逐年偿还本金计划,等等。
   允许在政府作为投资主体的公共租赁房建设中发行房地产投资信托基金(REITs),并给予相应的政策优惠,切实降低资金成本,吸引公众参与,为公租房建设获得长期、稳定、低成本的运营资金。
   2.全面改革住房公积金制度。在现阶段,可对公积金制度进行全面的改革。实施“有扩有限”,回归住房公积金制度的政策性金融功能。
   明确住房公积金只能用于向保障性住房的建设、运营管理、修缮等提供低息贷款,向购买和租用保障性住房的家庭提供金融支持,不得用于商品房的建设和消费支持。由于限制了公积金用于商品房消费,使可用于住房保障的公积金数额大幅增加。事实上,截至2008年底,全国住房公积金缴存余额已突破万亿元,已使用的公积金中60%用于商品房的按揭贷款。
   对住房公积金的存贷实行更低利率(比如2%-3%)、周期更长(比如30年)的制度,规定公积金贷款的首付比例(比如10%-20%)、存贷利率、贷款周期保持长期不变,这样做既可以提高保障性住房消费群体的支付能力,同时也使他们尽量少受宏观经济波动和货币政策调整的冲击。事实上只要是保持存贷差不变,金融机构的利润并不会受到影响。
   扩大住房公积金的提取和使用范围,允许廉租房、公共租赁房家庭用住房公积金缴纳租金,以减少住房公积金的积淀。
   强化对住房公积金的强制征集和资金收益的管理。在此基础上,逐步将各地住房公积金中心改造为专业政策性住房金融机构,并逐步形成全国集中决策、分散管理、资金统一调拨的政策性住房金融系统,使住房公积金制度成为我国政策性住房金融的重要制度。
   3.加快完善保障性住房土地供应机制。制约公共租赁房社会化融资的最关键因素是其建设成本过高,导致资金回收时间长、资金回报低。虽然有些保障房项目的用地不是通过招拍挂、缴纳土地出让金取得,但建设开发单位必须缴纳较高的土地前期补偿款用于征用、拆迁成本,土地成本的居高不下直接抬高了保障性住房的建设成本,成为制约资金平衡和回收的最关键因素。
   应从中央层面进一步深化土地使用制度改革,创新保障性住房用地供应方式,完善不同类型保障性住房土地供给的划拨、出让、协议租赁等方式,切实降低保障性住房供地成本。
   要研究建立保障性住房建设用地定向储备制度,为信贷资金和社会融资进入保障性住房建设提供制度保障。还要研究允许在集体土地上建设公共租赁房的相关政策,完善操作程序,严格监管办法。现阶段,对于像北京、上海等土地资源紧张的特大型城市,可按照控制规模、优化布局、集体自建、只租不售、土地所有权和使用权不得流转的原则,试点推行。并积极探索相关管理政策和措施,待条件成熟时推广。
  作者为民建中央经济委员会委员


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