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高校内部控制制度建设研究

  一、高校内部控制制度存在的问题
  我国公立高校办学经费主要依靠政府财政预算内拨款,财务管理是高校顺利开展各项工作、完成各项任务的财力保障。目前,公立高校作为事业单位,其内部控制的系统性和规范性要求,主要依据2011年11月财政部《行政事业单位内部控制规范》(征求意见稿)和2012年2月财政部发布的《事业单位财务规则》两大文件。由于长期受计划体制的影响,其内部控制制度建设和研究在相当长的时期内没有引起重视,高校内控制度建设滞后于企业,在基建、采购、教材、招生等领域腐败案件频繁发生。
  (一)管理层内部控制主动性不强 内部控制受人为因素影响,尤其是管理者的态度对内部控制环境起着决定性的作用,内部控制能否发挥有效作用取决于管理者。我国实行的是党委领导下的校长负责制,虽然这是办好社会主义大学的政治原则和根本保障,但是高校领导班子成员以及职能部门负责人多数是“双肩挑”干部,他们在知识结构和专业素养方面无法适应日益复杂化和专业化的高校管理工作的需要,而且难以把全部精力投入到管理工作之中,因此经验性的管理者居多,专业化水平不高。另一方面,受官本位思想的影响,对高校领导及管理层的内部监督形同虚设,管理层缺乏内部控制的外在压力和内在动力。
  (二)预算编制与执行相互脱节 财务预算是对未来经营活动进行的具体规划,是控制经营活动的依据。目前,我国高校财务预算的主要问题是对预算重视不够、预算编制不科学、预算执行不得力。主要表现在:长期以来预算控制只是财务部门的事,包括预算目标的确定、预算编制、预算考评都由财务部门来承担,设立专门预算管理机构的高校十分罕见。而且,预算管理制度建设落后,很难见到从编制到执行、评价等环节的成套规章制度,或者缺失、或者细碎化;预算编制过程随意性大、执行过程约束软化,在预算实际执行中上报预算和实际执行预算不相符、预算编制和实际执行相互脱节的现象普遍存在;预算对经济活动的硬性约束不强、风险控制意识淡薄,预算执行过程与监督检查常常处于脱节状态。
  (三)内部收费控制不够规范 随着教育体制的改革,高校教学经费来源已从过去的单一渠道转化为多渠道、多方位的筹资,高校频繁参与市场经济,在工程建设、设备物资采购、招生录取等方面拥有的自主权越来越大,加之近年来高校扩建使校内各部门和教学单位所拥有的资源也越来越大,在学校鼓励多渠道创收政策下,校内部门利用所经办业务和所拥有的学校资源进行的各类收费越来越多,有的规范收支,纳入学校财务统一管理,但有的收费创收并不上缴或收支余额上缴,缺少有效监督,形成部门“小金库”,需从内控制度上进一步规范。
  (四)资产保护控制薄弱 长期以来,高校执行的事业单位会计制度,固定资产不计提折旧,购置经费来源于国家拨款和预算外收入,只注重需求,不注重效益。在固定资产管理中保管维护不力,入账价值不准确,违章处理不严,处置、租赁资产随意性较大,销账不及时,长期不进行固定资产盘查,使固定资产账实不符。再加之部门之间相互攀比,竞相购买现代化设备,重复购买,设备利用率低下。
  (五)监督机制不够完善 长期以来,我国高校内部控制制度十分薄弱,缺乏风险定期评估机制。高校内部审计监督的管理职能未能发挥,内审部门的主要作用仅限于审计的功能,局限于对学校预决算和财务收支业务的审计。内部审计工作一般都是通过校领导层来安排的,缺乏足够的自主选择权力,独立性受到限制。当前,高校内控风险评估机制主要是迫于国家相关法律法规的压力,很少有高校自发进行风险评估机制建设,更没有对这些控制过程的效率和效果进行专项风险评估。高校内部设立的审计部门缺乏独立性,其审计职责也只限于财务审计,难以承担学校风险定期评估机制的功能。
  (六)内控关键岗位管理人才缺位 高校内部控制关键岗位的管理水平和能力,既是影响高校内部控制制度建设的主要因素,更是决定高校内控效率和效果的重要支撑。然而目前,我国高校内控的管理人才匮乏,尤其是在资金管理、物资采购管理、票据管理、建设项目管理、债务管理、合同管理等关键岗位上,存在着岗位设置不全、管理人员专业素质不高、人才缺失严重等现象。
  二、美国高校内部控制制度建设的借鉴
  在西方发达国家高校案例中,美国高校普遍重视内控管理,依据“内部控制委员会”(COSO)全面风险管理框架和国际内部审计发展理念,从大学文化理念、治理结构和业务管理等层面全面确立内部控制制度,形成了较为完善的高校内部控制机制,对降低高校运营和财务风险、加强内部控制起到了良好的作用,其成功的制度和经验为我国高校提供了有益的启示。
  (一)教育经费收支的全面预算管理 美国高校实行十分严格的教育经费收支的全面预算管理制度,包括经费预算管理的事先规划、事中控制和事后考核奖励。通过实施全面预算管理制度,学校能高效率地利用有限资源,同时防范运营和财务风险。其主要经验,一是确立了严格科学的经费预算依据,人为影响较小。高校预算分为经常费用预算和建设性预算,经常费用预算运用一套复杂的公式计算,参考依据高校所开设专业的学分小时单价,同时考虑学校招生人数的多少;建设性预算根据项目申报,州长议会要根据州财政状况和高校实际逐一审批。二是预算规划有严格的时间和规范的程序。预算年度为每年7月1日至次年6月31日,每年4月份开始编制下一年度预算,州长最迟必须在每年6月份确定各高校下一年度预算;预算方案经过层层审查、论证、完善,最后由州长批准,高校必须无条件遵守批准后的预算,收入预算节余可以结转下一年度使用。三是设立专门的预算管理机构,学校财务处下设专门的控制办公室,校内各单位均设置预算员,负责执行本单位预算和执行过程中的监督检查。四是严格控制预算,预算管理信息共享度高。任何单位不得突破预算,一些高校校长掌握一定的机动资金,只有在特殊情况下经校董事会同意后方可动用。预算管理机构必须及时、准确地向学校有关部门提供有意义的预算执行情况,为学校提供高质量的财务咨询。   (二)风险控制管理 美国高校普遍重视风险管理,一般都有风险管理委员会及其专门的管理执行部门。如哈佛大学的风险控制管理机制,校长和教务长代表管理层,确保大学存在良好的风险管理并使其发挥作用;下设立风险管理委员会,为校长和教务长提供风险识别、讨论和解决方法方面的咨询服务和决策意见。在董事会的审计委员会指导下,学校设立风险管理与审计服务部门(Risk Management&Audit Services,RMAS),其主要职责是风险管理与内部审计,即辅助管理部门识别、管理和应对风险,为哈佛大学运营、教学和科研等活动正常运转中的风险管理过程提供保证,其工作内容包含所有的活动如财务、业务和法规遵循情况审计、信息系统审计、风险管理审计等。RMAS对于所有财务、运营和内部控制负有监督检查责任,并直接向董事会报告工作、向财务副校长兼首席财务官报告业务工作,同时向审计委员会至少每年报告工作4次和提供年度工作报告以及目前的财务、运行、内部控制和大学声誉风险情况。
  (三)会计信息披露 美国的各个高校对外提供独立审计报告,并且财务报告在其网站上进行公布,信息需求者可以方便、及时地通过网上查询了解到自己需要的有关情况。财务报告均经过外部审计,是注册会计师按照规定的审计程序,遵循独立、客观、公正的原则,对学校的报表进行审计之后,发表的审计意见,有详细的报表附注和其他必要的补充信息。
  (四)法律财政问责制度 美国高等教育问责制度从内容上看可分为法律财政问责和学术问责。法律财政问责是法律要求高校必须说明其如何利用资源,审查他们是否把资源用到了他们既定的目标之上,即资源的利用状况。主要包括如何使用资源,各部门对资源的使用和利用情况。在内部和外部实体中金融审计是一种发展较好的履行问责的机制,主要通过财政报告、审计和法律诉讼来进行。一般原则是,低风险单位只需定期进行有限范围的审计,而高风险单位需要较多较长的审计。一般程序是,首先将不同的学校分为不同的审计单位,然后分析评估这些独立单位,并根据评估结果进行风险等级分类与审计。
  三、高校内部控制制度完善建议
  借鉴美国高校内部控制的成功经验,针对我国高校内部控制制度的问题,根据财政部《事业单位财务规则》要求,我国高校应按照全面性、重要性、制衡性、适应性、成本效益性等原则进行全过程、全员性内部控制。
  (一)强化高校内部控制管理意识,增强管理层内部控制主动性 通过强化师生员工内部控制风险意识和法制观念,是现代大学加强校园文化建设,培育积极向上的价值观和社会责任感的重要内容;同时,管理层对内部控制的建立与实施起着决定性作用,他们能否以身作则严格实施和遵守内部控制制度,直接决定着高校内部控制的功能发挥。一个最行之有效的办法是,实行校务公开和会计信息披露制度化,加强学校科学、民主管理,这既便于调动广大教职员工积极性,充分激发教职工参与学校管理、主动监督动力,也是实现学校决策民主化、科学化,推动学校教育的改革和发展的必然道路,同时也可以从根本上加强内部控制责任意识教育,强化管理层内部控制责任心。
  (二)设立预算管理机构,重视预算编制与控制 从内部控制的预算编制、预算执行、预算执行监督等功能出发,高校应设立专门的预算管理机构独立承担学校预算的编制工作,学校财务部门只承担预算经费下拨后的实际执行,学校审计部门或社会中介机构等来承担预算执行过程中的监督检查,形成比较完善的内部控制的组织机构和职能设置,以保证预算编制、执行和监督相对独立,相互制衡。在此基础上,不断提升学校预算管理的系统性、规范性、连续性,统一预算编制方法和口径,既便于内部预算编制部门与预算执行部门、资产管理部门的沟通协调,同时又能确保预算编制部门及时取得和有效运用财务信息和其他相关资料。
  (三)规范内部收费控制,加强学校资产控制 学校必须严肃财经纪律,强化核算监督和预算管理,严格落实“收支两条线”的规定,完善监督机制,坚决清理和取缔违反国家财经法规及其他有关规定的收费行为,规范校内各类形式的收费,纳入学校财务统一核算,禁止部门私存私放各项资金,杜绝“小金库”的形成,避免学校利益流失,确保具有“合理的收支、严格的预算、规范的操作、严格的监督”的学校财务管理体制。
  加强固定资产控制、提高资产利用率是促进高校持续发展的有效途径。引入权责发生制,计提固定资产折旧,避免现制度下固定资产原始成本与真实价值相差甚远情况;建立严格的资产清查制度,对现有资产摸清家底,实行定期清查制度,盘活存量资产,做到账实相符,账账相符,对资产的盈亏情况,使用情况,使用效率等做到心中有数,减少重置和闲置;重视资产风险评估,从资产的申请采购、验收使用到维护保养、处置报废等各环节进行全面的风险识别和评估,根据风险评估情况,细化资产采购、使用、处置内部控制措施;实行固定资产日常维护激励制度,对工作失误,不负责任而造成的固定资产损失进行惩罚,奖励设备管理成效显著,效益突出的科室和个人,以提高各部门人员对教学设备的维护意识;对常规性固定资产(如计算机、打印机等)实行集中管理,统一调配,充分发挥固定资产在高校发展中的作用,提高资产的使用效率。
  (四)充分发挥审计职能,建立定期风险评估机制 风险评估机制是学校内部控制的前提和基础。长效的风险评估机制应当结合学校发展战略及其短期和长期目标,主动分析和发现学校内部各单位影响学校发展规划实现的风险因素,并对各单位内控制度存在的风险进行综合评估,然后对存在的风险排队,重点审计高风险部门,对低风险的部门定期进行有限范围的评估,以使风险控制管理能够着眼于整个学校的全局目标,而不仅仅是检查、监督财务部门或者有关经济责任人的问题。
  在目前条件下,建立定期风险评估机制应充分发挥审计的监督职能,必要时可考虑引进外部审计监督、拓展校际间审计协作,以更好地促使内部控制制度的完善和学校发展战略的实现。高校内审部门虽是独立机构或部门,但其独立性受到管理体制的限制,其工作的开展与校领导的重视程度相关,导致内部审计难以客观公正的发表审计意见,而我国高校的外审主要是上级主管部门或委托机构的财务审计,难以覆盖学校内部控制的方方面面。因此,有必要拓展工作思路,在加强内部监督、引进外部审计的同时,开展校际间的交叉审计协作。


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