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探索与思考对基层央行领导干部经济责任审计的

   一、经济责任审计的涵义
   经济责任审计是审计机关通过对党政领导干部或国有企业领导人员及其所在地区、部门、单位财政财务收支以及相关经济活动的审计来监督和评价党政领导干部或企业领导人员经济责任履行情况的行为。目前,我国开展经济责任审计主要是依据中央办公厅、国务院办公厅下发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发[2010]32号)。经济责任审计,是当前国家审计机关着力发展、重点关注的审计领域,也是人民银行内审工作的重点所在。经济责任审计,是在传统财务收支审计基础上发展起来的,是财务收支审计的深化和提高。经济责任审计与绩效审计相比,还包括真实性和合规性的审计,是一种综合性更强的审计。
   二、构建基层央行领导干部经济责任审计的框架
   近年来,人民银行在开展领导干部离任审计和领导干部履职审计中融入了经济责任审计因素,这为人民银行开展领导干部经济责任审计打下了良好的基础。比如我们参照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,结合人民银行实际,对领导干部离任审计进行了经济责任的实践探索,不仅满足了干部管理和评价的需要,而且大大提高了审计效率。今后,对人民银行各级领导干部特别是“一把手”的离任审计,应主要围绕经济责任来开展,兼顾相关领域的内部控制。
   (一)审计标准的确定。
   依据《规定》中经济责任审计的标准的真实性、合法性和效益性,结合人民银行的自身特点,人民银行绩效审计保留真实性即反映经济活动的信息资料是否客观真实;将合法性修订为合规性即经济活动是否符合有关法规;将效益性演变为绩效性,其中绩效性包括经济性、效率性和效果性。经济性是指一项活动,在关注保证其质量的前提下将其资源消耗量降到最低水平。效率性,以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出使用最少的投入。效果性,是指既定目标的实现程度,以及一项活动的实际效果与预期效果的关系。例如,实际指标与计划、历史、同行业指标并结合当前的宏观经济情况进行比较。
   (二)审计范围的确定。
   根据《暂行规定》中明确的审计范围,结合人民银行的自身特点确定人民银行经济责任审计的范围主要包括:预算的编制与执行情况、财务资金使用管理情况、固定资产购建与调拨情况、基建工程项目的建设和管理情况等四个方面。按照领导干部的直接责任和领导责任,以及按照真实性、合规性和效益性的审计标准,审计范围又可细分为如下内容:
   1.领导干部负直接责任的审计范围。
   (1)预算的编制与执行及财务资金使用与管理合规性情况。领导干部作为财务预算编制委员会成员是对财务预算编制进行审查的情况;领导干部对大额开支进行集体审批的情况;领导干部对日常开支实行“一支笔”审批的情况。
   (2)固定资产构建与调拨合规性情况。领导干部对固定资产构建和调拨按规定权限审批情况;领导干部对固定资产处置按权限审批情况;领导干部作为本级采购委员会成员或主管领导对分散采购固定资产进行审批情况;单位党委对集中采购活动中的重大事项报采购批准情况;管委会对集中采购计划和支付采购资金进行审批情况。
   (3)基建工程项目的建设和管理合规性情况。建设单位实行基建项目法人负责制情况;领导干部签订或授权签订基建工程项目合同情况;行长办公会对合同的变更金额较大的进行审批情况
   2.领导干部负主管责任的审计范围。
   (1)预算资金合规性情况。预算资金指标是否严格控制在上级行下达的指标内;是否存在挂账问题,是否存在向外单位借款问题;预算指标分配是否适当、合理、及时,年度追加的预算资金分配是否有明确的依据。
   (2)预算执行情况。重点审核公务接待费、公务用车购置及运行费、因公出国经费是否按照规定支出;三公经费占公用经费支出和行政事业类支出的比率是否过高。会计财务部门是否对全行所有银行账户进行统一管理,是否定期对全行银行账户进行监督检查,是否存在私设“小金库”现象。专项资金是否按照专款专用的要求管理和使用,是否按规定的项目、用途,及时足额地拨付到指定使用单位,是否存在克扣自用或挪用等情况。
   (3)固定资产构建与调拨合规性情况。固定资产产权是否明晰;账账、账卡、账实是否相符,新增固定资产是否及时入账;固定资产调拨、转让、出售、捐赠、报废、盘盈、盘亏是否符合规定,对出租、出借、被占用是否签订有关协议,收取相关费用并按规定入账。是否建立了集中采购制度,采购活动的决策和执行程序是否公开、透明;集中采购方式是否运用合理,招投标和合同签订程序是否合规;采购项目结束后是否按规定进行验收。
   (4)财务资金使用管理的真实性、合规性和效益性情况。财务收支的真实性情况:重点审计领导干部任职期间财务状况是否真实、完整,账实是否相符,会计核算是否准确,合并财务报表范围是否完整等。合规性情况:重点审计领导干部任职期间,财务资金管理和核算是否符合国家和人民银行有关规定。主要内容包括:收入、成本费用的确认和核算是否符合有关规定,有无虚列、多列、不列或者少列收入及成本费用等问题;绩效性情况:重点审计领导干部任职期间内,财务资金的经济性、效率性和效果性情况,主要包括:经济性情况。办公费、水电费、邮电费、交通费、电子设备运转费和工会经费经济性情况。
   (三)审计方法的确定。
   经济责任审计是对经济责任的审计,经济责任所涉及的领域都是风险较高的领域,经济责任审计是对财务收支及经济活动的评价,财务收支与绩效紧密联系,为此,我们开展经济责任审计以风险导向型审计模式和绩效审计模式为核心。
   1.以风险导向型审计模式为核心的审计方法。以风险为导向,对被审计单位可能引起重大报错的内外部风险因素进行评估,以确定审计的重点和范围,将有限的审计资源集中在高风险领域,合理配置审计资源,以提高审计效率和效果。具体做法是从风险概念中的“影响程度”和“发生的可能性”两个方面入手确定财务收支和经济活动中的固有风险并量化赋值,从现代风险导向审计概念中的“引起重大报错的内外部风险因素”入手展开确定审计风险并量化赋值,最后进行审计排序确定审计重点,开展风险导向审计。    2.以绩效审计模式为核心的审计方法。按“3E”即经济性、效率性和效果性为审计标准,通过查阅资料、访谈、分析等审计方法,对财务资金、经济活动进行审计和评价,以促进人民银行财务资金的绩效水平的提高。
   三、人民银行经济责任审计面临的困难
   (一)审计质量难以保证。
   经济责任审计触及的都是敏感问题,由于受到诸多方面的影响,被审计单位为了单位利益,审计对象为了个人前途的影响,审计主体为了工作的持续便利开展,同时,未实行审计风险责任追究制,审计质量难以保证。
   (二)缺乏统一的评价标准。
   目前,人民银行甚至我国都没有一个可参照执行的任期经济责任审计评价标准,审计实践中往往要靠审计经验和职业判断等主观判断,造成经济责任不易分清。
   (三)信息失真较为普遍。
   目前,人民银行会计、财务资料在不同程度上都存在信息失真的现象,尤其是财务资料失真较为普遍,由于被审计单位提供的资料可信度不高,审计结论和评价的客观性也就会降低。
   四、建议与对策
   (一)实行审计项目质量责任追究制。
   按照《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》规定:审计组成员、审计组组长、审计组所在部门负责人、法制工作机构负责人和复核人员、审计机关领导在执行审计项目过程中,违反审计法规、国家审计准则和本办法有关审计项目质量控制规定的,应当追究相应责任。但是人民银行还未实行审计项目质量责任追究制,为了保证审计项目质量,人民银行应按《审计机关审计项目质量控制办法》实行项目质量责任追究制,对因不负责任或不遵守准则造成审计质量低下的,或审计情况不完整、审计意见缺乏可行性及整改落实不到位等审计人员均应追究其责任,追究的形式有责令改正错误;告诫、批评教育;责令书面检查;通报批评;停职培训、转岗;情节严重的,按照有关规定给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。除上述形式外,可以并处取消评优、评先、晋级、晋职资格。
   (二)建立统一的领导干部经济责任评价指标,如定性指标和定量指标。
   在进行经济责任审计评价时,首先明确评价范围,同时注意掌握评价原则。一是对不审计的事项不予评价;二是对不涉及或不明确的事项,不予评价;三是对事实不清、证据不足的事项,不予评价。审计评价一定要凭事实数字说话,少用主观评语,做到具体事实和相关数据紧密结合,使被审人员口服心服。同时,也为组织部门提供有力的使用依据。
   (三)加强预算管理,提高财务管理水平。
   要厉行节约,减少不必要开支,努力降低水电费、交通费和办公费等费用;强化预算刚性,提高预算执行率,非经规定程序,不得随意调整;要建立预算支出执行责任制度,健全预算支出执行跟踪分析和情况通报机制。
  (作者单位:中国人民银行九江县支行)


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