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发展农村小额信贷的再思考

  发展农村小额信贷组织在我国的意义是多重的,既能满足农村金融需求长期无法满足的问题,又能对中国农村金融整体改革起到推动作用,但是小额信贷组织目前在我国的发展依然存在许多现实的制约因素。
  
  农村资金大量外流和农村金融市场的垄断格局是中国农村金融中的两个突出问题。在农村发展不吸收存款的小额贷款,不但有助于创造一个有效竞争的农村金融市场,同时还有利于缓解农村资金外流,解决农民和微型企业贷款难的问题。试点小额信贷组织是农村金融整体改革中的重要组成部分,是我国农村金融领域的一个重要创新,它的出现解决了我国占人口相当大比重的农民的生产和消费所急需的资金,它对以金融手段化解“三农”发展问题具有重要意义,必将对推动其他农村金融改革起到促进和示范作用,尤其有利于促进完善信用社的治理结构。
  
  发展状况
  
  国内小额信贷组织形式主要分为三大类:一是依靠国际组织援助的非政府形式的小额信贷机构或国内公益组织(包括具有政府职能的社团组织,例如妇联和工会等)开办的小额信贷项目。它们的历史最长,有比较明确的社会发展目标,强调扶贫的社会目标。但其规模很小,没有合法的信贷经营权,没有持续的资金来源,缺少专业的管理人员。这类小额信贷机构约有300家,其中现在仍然存在的约有100家,能够经营的约有50家,能够可持续经营的不足10家。它们经营状况不理想,而且市场份额很小,约有10亿元人民币。二是正规金融机构开办的小额信贷业务。如信用社的小额信用贷款和农户联户贷款、城市商业银行与政府合作的担保贷款等。它们规模庞大,从资金量来看是小额信贷业务的主体,但他们缺少有效的瞄准贫困人口的机制,主要靠政府提供补贴或担保来推动开展业务,没有形成自觉的信贷业务,虽然在服务的广度上具备了一定的规模,但在扶贫的深度和财务自负盈亏能力方面还存在一些问题。三是商业性小额贷款公司的小额贷款。商业性小额贷款公司,有两种类型,即银监会2006年12月20日农村金融准入新政界定的商业银行和合作银行的全资附属的贷款公司、中国人民银行2005年5月开始推动的由私人资本投资建立的只贷不存的小额贷款公司。到2008年5月底,前者共有4家,后者有7家。同时,一些地方政府金融管理办公室还批准设立了一批由私人资本投资建立的只贷不存的小额贷款公司,比如到2008年5月底,宁夏共批准了21家。
  小额信贷在现实中有着实实在在的需求,它以低门槛的信贷方式,破解了成千上万的农民长期以来普遍遭遇的贷款难问题。由于广大农民缺乏有效的抵押物,正规金融服务对多数农民而言是可望而不可及的事情。而小额信贷由于不需要特殊的担保抵押,面向所有的农民,因此,它有着极其广泛的群众基础和适应性。加之,小额信贷的手续简便易行,农民通过评级授信获得贷款证后,只要持一些相关证件(如身份证、贷款证、私章或摁手印)即可随时到信用社办理贷款。近年来,我国农村大约有近三分之一的农民先后通过小额信贷获得了贷款,并通过小额信贷的支持走上了脱贫致富的道路,对保持农村社会稳定,促进“三农”的发展起到了积极的作用。一些农民以其亲身实践认识到了小额信贷的优越性,也为其树立了榜样和产生了良好的示范效应。
  通过几年来的实践可以看到,得益于小额信贷的科学制度约束,它有效破解了农民缺乏有效抵押担保物的障碍,因而,它能够如雨后春笋般迅速地发展起来。小额信贷的约束主要体现在三个方面:一是贷款小组的互助、互督、互保。所谓互助,是指互相优选项目及提供技术、人力等帮助;所谓互督,是指互相监督各家项目的顺利实施防止失败;所谓互保,是互相担保还款,如果一家还不起贷款,其余几家必须帮助还款,从而做到了100%还贷率。二是顺序贷款,即一个贷款小组中,各家贷款有先后,后贷款者必然监督先贷款者,因为只有先贷款者做到了按期还款,后贷款者才能贷到款。三是农民特别是贫困农户都是农村中的弱势人群,他们没有任何资本、任何理由像国有企业强势集团或富裕人群那样赖账不还,其结果是诚信度很高。可见,小额信贷实际上是在现有法律制度框架下,通过一种有效的替代机制,找到了一条既能满足农民金融需求,又能有效防范金融风险的办法;它既能有效解决弱势群体由于抵押担保困难而难获得正规金融机构贷款支持的问题,又为金融机构进行风险管理和分散风险提供了一种切实可行的思路和工作流程。
  
  制约因素
  
  我国发展小额信贷的制约因素是多重的,主要有以下一些方面:
  一是大力发展小额信贷的政策环境还有待于进一步优化。小额信贷发展比较好的国家,政府都有一定的支持小额信贷长远发展的制度框架。其框架主要包括以下两点:一是给予小额信贷机构明确的法律地位,并在小额信贷机构发展到一定阶段后,允许其扩大金融业务,直至可以吸收存款;二是政府还对经营良好的小额信贷机构给予支持,如提供批发资金。而在中国,迄今为止,小额信贷机构的法律地位仍不明确。非政府小额信贷机构注册成社会团体或民办非企业单位,不能依法从事贷款和其他金融活动,也难以转成小额贷款公司或金融机构。此外,政策对小额贷款机构的贷款利率也有一定的影响,
  包括商业银行现行的利率水平和基准利率的四倍限制都对小额信贷产生影响。
  二是与小额信贷机构及其人员有关。在国外,非政府的小额信贷机构也有成功之例(如孟加拉的ASA组织)。国外的实践证明,非政府的小额信贷机构并非一定要转变成商业性的小额信贷公司或小额信贷银行才能运行。与国外成功的非政府的小额信贷机构相比,我国的小额信贷机构和项目有很大的空间和潜力。我国大多数的小额信贷机构并不是真正独立于地方政府的,而是在实质上从属或受制于地方政府,这主要是指县级和地区级的政府部门,如政府办公室、农业局、扶贫办、妇联等机构。小额信贷机构受制于地方政府部门主要是因为中国的非政府组织必须要有一个挂靠单位,这个单位必须是当地的政府单位。更为重要的是,县级及地区级非政府小额信贷机构的管理人员大多是当地政府正式的工作人员。他们在非政府小额信贷机构任职是当地政府及其部门委派的,他们仍享受政府工作人员的工资和福利待遇。他们一般也不愿意放弃这样的位置而潜心专门从事小额信贷。换言之,他们主要是对政府负责,而不是对非政府的小额信贷机构负责。在这种情况下,也无法建立对管理人员的激励机制,而这对小额信贷的机构发展是至关重要的。由于小额信贷机构受制于地方政府部门是由于在名义上理事会是非政府小额信贷机构的决策者,而大多数理事会的理事长是由当地政府的副县长,或妇联主席,或其他政府官员担任的。此外,小额信贷机构不能独立于地方政府还与小额信贷资金的所有权密切相关。
  三是小额信贷实行的贷款模式制约了其发展。由于小额信贷模式单一(主要是乡村银行模式),
  没有根据不同地区的情况采取不同的机构和贷款模式。而中国各地自然条件、经济发展水平,以及社会宗教文化等千差万别,照搬一种模式是不可能完全适应中国国情的(事实上,孟加拉与中国情况相差很大)。不少小额信贷机构和项目在选点时也没有考虑财务可持续性的要求。模式确定后,很少进行改变。在乡村银行模式下,在中国执行的一般是在县级设办公室,在乡设分支,下有信贷员的三级的操作模式,这就导致机构的固定成本高。加上每个县的资金规模小,形成单笔贷款的成本高,直接影响到机构的财务可持续性。另外,中国的小额信贷机构把小组贷款转为个人贷款,以及小组担保并不太成功,使小额信贷项目和机构不能把一部分成本转移给贷款户,也加大了贷款的成本。

  四是资金来源的制约。以扶贫为目的的非政府机构,资金基本上完全依赖国内外捐赠,以国际捐赠为主;贷款本金、运作费用、技术支持费用基本靠捐赠和部分地方政府投入。这就使小额信贷机构和项目的管理、运行和模式均受到捐赠机构和当地政府的影响。在上世纪90年代中期,当时捐赠机构的捐赠主要是以扶贫和社会发展为目标,采取在最贫困地区“撒糊椒面”的方式,没有将小额信贷机构的可持续发展作为项目的重点。另外大多数的项目没有后续资金安排,在不可持续的情况下,也难以争取进一步的投资。
  五是小额信贷的中介服务行业缺位。我国既没有行业评级机构和公布其经营业绩增加透明度的平台,也没有小额信贷咨询和培训的专业公司,更没有经过注册的小额信贷行业协会和像孟加拉农村就业支持基金会(PKSF)那样用于批发的资金和机构。小额信贷的中介服务行业缺位也与小额信贷没有法律地位和缺少商业可持续发展的零售小额信贷机构密切相关。
  六是金融监管方面的不足。国外一些小额信贷做得好的国家和地区对小额信贷有一个监管的框架,并采取灵活变通的办法。在不吸收存款时采用非审慎监管的办法,或注册登记的办法,可以依法进行小额信贷业务。在吸收存款时转为正规的小额信贷银行,金融监管部门采用审慎监管的办法。由于小额信贷机构不同于一般金融的特点,对小额信贷的监管可以是现有监管机构中新成立的独立的部门,或独立于现有监管机构以外。这种办法能够适应小额信贷的发展,又能起到有效监管的作用,是一种两全其美的办法。
  
  政策建议
  
  通过几年的实践,在发展小额信贷方面我们有如下一些思考和建议。
  一是要通过制定法律规范和操作细则,促进发展小额信贷。小额信贷在发展中遇到的问题也是法律政策层面的具体操作问题,因此,必须通过制定相关的法律政策给予支持和扶持。如果没有明确的法律政策,就可能使小额信贷面临发展的不确定性和盲目性。近年来,党中央连续多年的中央一号文件都强调要在有效防范金融风险的前提下,支持小额信贷的发展。2004年一号文件指出,“鼓励在有条件的地方,在严格监管,有效防范金融风险的前提下,通过吸收社会资本和外资,积极兴办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织。”2005年的一号文件更明确指出,“培育竞争性的农村金融市场,有关部门要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法,在有效防范金融风险的前提下,尽快启动试点工作。有条件的地方,可以探索建立更加贴近农民和农村需要,由自然人或企业发起的小额信贷组织”。2006年的一号文件进一步指出,“在保证资本金充足,严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下,鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构,允许私有资本,外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额信贷组织,有关部门要抓紧制定管理办法。”
  二是通过完善利率水平,进一步提高产品和服务。小额信贷实行的贷款模式比较单一,主要是乡村银行模式,
  没有根据不同地区的情况采取不同的机构和贷款模式,我国各地自然条件、经济发展水平,以及社会宗教文化等千差万别,各地必须因地制宜。各小额贷款机构收取的有效利率差别很大。其中,政府小额信贷按贴息贷款利率放款。农村信用社小额信贷执行的是信用社正常贷款利率,但因采取按周或按月分期还款的方式,致使其实际利率略高于正常利率。
  三是服务深度和覆盖面仍需提升。我国小额信贷机构的服务规模无论是总体还是以单个机构而言都是非常小的。除了政府小额信贷通常能覆盖所有的贫困乡镇外,多数其他的小额信贷项目每项最多只能服务10个乡镇、约5000名用户。多数非政府组织小额信贷项目对目标群体做出了进一步的限定,譬如仅限于妇女。一些研究成果表明,多数小额信贷用户实际上都是当地穷人中的中等或上等农户。政府小额信贷尽管也提供给一些经济状况较好的农户,但在到达最穷的农户方面较其他机构做得更好。因此,为了从城乡统筹发展的角度进行农村金融试点,要允许各种形式的资本进入农村金融机构,允许境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区进行投资、收购和新设金融机构。
  四是小额信贷机构的生存能力需要持续。从还款能力看,政府小额信贷的逾期90天的拖欠率在50%~70%之间。这主要是由三个原因造成的:第一,政府在小额信贷发放和使用上的行政干预有时导致了贷款支持项目的失败;第二,小额信贷用户的还款意愿同当时政府在其他事务而非小额信贷活动上的行为表现紧密相联;第三,农业银行或其他从事小额信贷的机构缺乏紧密监督贷款使用和按时回收到期贷款的动力。而与之相比,非政府组织小额信贷项目的还款率一直都保持在90%以上的高水平。从贷款资产的回报率看,与其他国家成熟的小额信贷机构相比,我国小额信贷机构的比率要低。在中国运行得最好的小额信贷机构只能获得7%~9%资产回报率,而这个比率对于使用商业性资金的贷款来说是很难接受的,而政府小额信贷项目的贷款资产回报率更低,只有2%。从操作可持续性和财务可持续性看,对我国小额信贷机构操作和财务持续性水平产生影响的主要因素是用户规模、有效利率、管理和操作成本,以及拖欠率。
  此外,在小额信贷的资金支持上,需要积极发挥公共财政的先导作用,通过建立促进农村资金回流的税收政策和机制,运用多种政策工具和手段建立批发基金组织,以提供便捷的服务。
  
  (作者单位:首都经济贸易大学金融学院)


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