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新形势下如何加强工程建设领域审计监督力度

  随着我国公共工程建设的加速推进,工程建设领域的各种违法违规问题也不断凸显,甚至引发不同程度的经济犯罪问题。同时,历史遗留的各种质量、安全、环保、经济、腐败等问题也是摆在各级政府部门面前的“硬骨头”。作为具有经济监督职能的审计机关,如何通过加强对工程建设项目的审计和审计调查来揭示和查处工程建设领域中的重大违法违规问题和经济犯罪线索,深挖工程质量问题和安全事故背后的腐败问题,从而揭示和反映工程建设领域存在的普遍性和制度性问题,从体制、制度层面提出建议,促进公共工程建设有序、健康、高效地发展,这值得每一个审计人员深思。下面,笔者结合长期在审计一线的实践和思考,谈几点不成熟的认识,目的在于抛砖引玉。
  
  一、新形势下工程建设领域存在的突出问题
  
  一是规划浪费问题。审计发现,有些地方的城乡规划未能按法定程序编制,甚至违反法定权限和程序擅自批准城乡规划或修改已经批准的城乡规划。有些建设单位擅自改变用地性质,违规调整房地产开发的容积率指标等。规划的浪费不仅造成公共建筑及其他公共设施寿命的缩短、国有巨额资产的损失以及引发的社会矛盾,而且政府部门的公信力也会不断下降。
  二是能源消耗问题。积极应对气候变化,已成为世界各国的共识。相关数据显示,我国建筑能源消耗异常惊人:建造和使用建筑直接、间接消耗的能源已经占到全社会总能耗的46.7%。我国现有建筑中95%达不到节能标准,新增建筑中节能不达标的超过八成,单位建筑面积能耗是发达国家的2~3倍,对社会造成了沉重的能源负担和严重的环境污染。在实际审计中也发现,建设中将在土地资源利用率低、水污染严重、建筑耗材高等问题。
  三是违规招投标、质量安全问题。审计发现,部分建设单位存在违规转包或分包以及分包工程被再次违规分包或者转包的问题,有些建设项目甚至存在重大设计缺陷和施工质量问题。有些建设单位为节省建设成本,擅自改变施工方法,造成人员伤亡和财产损失等。
  四是环境破坏问题。审计发现,不少城乡规划和工程建设项目未能落实环境影响评价制度,有些工程建设项目在建设过程中存在环保措施“不科学、走过场、实效差”等问题,有的甚至根本没有环境保护措施。
  五是物资采购、资金管理问题。审计发现,部分建设单位和承包单位在物资采购环节存在以次充好、以假冒真、串换掉包等问题,缺乏严格的检验、检测程序,有的甚至以采购设备、材料为名,收受回扣和变相挪用、侵占建设资金问题。在资金管理方面,有些建设项目资金来源不合规,有的缺乏严格的资金和概预算管理制度,有的存在转移、挪用、侵占建设资金问题,以及通过虚报、冒领、关联交易等手段骗取、套取工程建设资金,形成“小金库”甚至私分固有资产等问题。
  
  二、找准着力点,加大工程建设领域突出问题的监督力度
  
  (一)着力加强工程建设项目投资决策环节的监督力度。着重审查项目决策程序是否合规,建设规模和标准是否科学合理,是否符合国家中长期规划,有无违反国家产业政策和环境保护政策,是否存在投资建设高污染、高能耗和低效益项目,有无严重重复建设问题,有无违反基本建设程序,未批先建、违规审批以及违反决策程序或决策失误造成重大损失等问题,促进工程建设项目决策科学、规划合理和审批公开透明。
  (二)着力加强城市规划和环境保护环节的监督力度。着重审查城乡规划是否按照法定程序编制,是否存在违反法定权限和程序擅自批准城乡规划或修改已经批准的城乡规划,有无擅自改变用地性质,是否存在违规调整房地产开发的容积率指标,城乡规划和工程建设项目是否严格执行了环境影响评价制度,工程建设过程中是否采取了必要的环境保护措施,促进规范城乡规划,加强环境保护。
  (三)着力加强国家土地政策和矿产资源保护政策环节的监督力度。着重审查是否存在超出国家批准范围征用土地,有无擅自改变土地用途或闲置弃荒,是否存在过度占用土地,有无强拆占地、损害群众利益、破坏社会和谐等问题;审查征地拆迁资金的管理、使用是否合规,有无挪用、截留、克扣拆迁资金的问题,土地出让金和矿产权出让费等规费是否按照国家规定征收、管理和使用;揭露和查处违规征地、非法批地以及重大违法违规问题,维护被征地农民合法权益;全面加强对土地和矿产资源管理、节约集约用地政策措施的执行情况及其效果的监督,从而推动落实经营性土地使用权和矿业权招标、拍卖、挂牌出让制度,促进建立健全规范的土地、矿产权等要素市场,完善相关管理制度。
  (四)着力加强工程建设项目招投标的环节监督力度。着重审查工程建设项目的勘察、设计、施工和建立是否按照规定进行招标,有无通过化整为零或其他任何方式规避招投标,或以不合理条件限制或排挤潜在投标人,招投标程序是否依法、合规,评标是否公平、公正,是否存在预先内定中标人、“暗箱”操作等问题;是否存在勘察、设计、施工、监理等单位借用他人名义承揽工程或出卖资质,规避招标、虚假招标、围标串标和评标不公等突出问题,促进招投标活动公平、公开、公正。
  (五)着力加强工程建设实施和质量管理环节的监督力度。着重审查是否存在违规转包或分包以及分包工程被再次违规分包或者转包的问题,尤其要关注层层转包中的利益分配,以及因此而造成的工程质量问题;审查建设项目是否存在重大设计缺陷和施工质量问题,重大安全质量问题及其原因是否查清,责任是否明确,是否得到及时处理,处理方式是否符合规范规定和合同约定;承包单位是否设立了职责明确的项目管理机构,是否建立并严格执行工程管理规章制度,是否严格按照批准的设计施工,施工工艺是否安全可靠,有无擅自改变施工方法,造成人员伤亡和财产损失等重大问题;监理单位和人员是否按照工程监理规范和合同约定,严格履行监理职责,促进加强工程建设实施和工程质量管理。
  (六)着力加强物资采购和管理使用环节的监督力度。着重审查建设单位和承包单位是否按照国家规定程序采购工程建设材料和设备,有无通过关联单位层层加价或其他形式侵占建设资金的问题;设备安装前、主要材料使用前,是否经过严格的检验、检测程序,是否符合设计要求,有无以次充好、以假冒真、串换掉包等问题;采购的设备数量、规格、型号以及主要材料质量是否符合原设计要求;有关单位及其工作人员是否存在以采购设备、材料为名,收受回扣和变相挪用、侵占建设资金问题。
  (七)着力加强资合管理和投资控制环节的监督力度。着重审查政府投资和国有资金投资项目的资金来源是否违规,并按投资计划及时、足额到位,政府承诺的配套资金是否到位;建设单位是否建立了严格的资金和概预算管理制度,是否存在转移、挪用、侵占建设资金问题,以及通过虚报、冒领、关联交易等手段骗取、套取工程建设资金,形成“小金库”甚至私分国有资产等问题。
  (八)着力加强揭示和查处违法违纪案件线索环节的监督力度。着重审查并揭露机关工作人员,特别是领导干部利用职权插手干预城乡规划审批、招标投标、土地审批和出让谋取私利甚至索贿受贿等重大违法违纪案件线索,坚决遏制工程建设领域腐败问题易发多发的势头。根据项目审计情况及时向有关部门移送案件线索,在实际工作中审计要主动与纪检、监察等部门的案件线索移送、协查和信息共享,发挥监督合力。
  (作者单位:瑞金市审计局)


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