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如何加强审计对权力的制约和监督

  党的十六大报告在论述加强对权力的制约和监督时,明确提出要“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”,这是党的十六大从深化政治体制改革、强化对权力制约和监督的高度,赋予审计机关的重要职责,对审计工作提出了新的要求,也是中国审计的光荣历史使命。因此,按照“三个代表”重要思想的要求,如何加强审计对权力的制约和监督,就这一问题谈谈自己粗浅的认识。
  
  一、正确把握审计在权力制约和监督体系中的定位
  
  审计机关具有制约和监督权力的法定职责。审计监督作为整个权力制约和监督体系中的重要一环,受其职能所限,对权力的制约和监督不可能面面俱到,这就有必要首先明确审计的功能定位。只有依照审计机关的作用、地位、本质和职能,合理分析,准确定位,找到对权力进行制约和监督作用的环节,才能真正充分发挥审计在权力制约和监督中的作用。一切权力皆来自公众,对公众负责,这是审计的出发点和归宿点。一般来说,权力包括人权、物权和财权,其中,物权和财权即公共资源的配置权和执行权。根据当前权力在某些环节仍然失控的状况和反腐败斗争的客观要求,审计机关应从专业特长、职能优势和客观公正、依法独立性等特征出发,既要对权力行使的主体进行监督,也要对权力运行过程进行监督,从根本上发挥审计预防和治理权力腐败行为的作用。
  
  二、当前影响审计对权力制约和监督的主要因素
  
  多年来,审计对权力的制约和监督发挥了十分显著的功效,不仅为我国改革开放的顺利进行起到了保驾护航的作用,为国民经济健康、稳定发展,起到了“卫士”作用,而且也为审计事业自身赢得了社会广泛的尊重,确立了重要的地位,整体形势较好。但也存在着被审计单位不理解、不配合、不支持的情况以及审计处理难、审计手段滞后等问题,在一定程度上影响了审计对权力制约和监督作用的发挥,主要表现在以下几个方面:
  1、双重管理体制的局限。
  我国《宪法》规定,审计机关作为政府组成部门之一,行政上隶属于本级政府行政首长的领导,业务上受上级审计机关的领导。各级审计机关领导均由地方政府任免、审计经费由地方财政保障,审计其实相当于地方政府的一个内审部门,如此尴尬的处境怎能有效地制约和监督地方政府部门和领导干部的权力?而权力运行过程中发生的各种经济腐败行为,又往往与地方经济有着千丝万缕的联系,当审计涉及有关国家利益与地方利益、全局利益与局部利益问题时,就不得不考虑本级政府的意见,在查处中又难以避免有关政府部门及行政首长的影响和干扰,审计机关很难站在国家利益的高度,对权力腐败问题依法独立进行监督和查处。
  2、依法审计环境的欠佳。
  改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的逐步完善,我国法制建设取得了很大成就,但仍存在着许多不足,现行审计法规体系不健全,影响了审计对权力制约和监督作用的发挥。同时,还有一些被审计的权力部门,既是大量政策法规的制定者,又是执行者和解释者,难以体现审计对权力制约和监督的权威性与严肃性。有时甚至对同一个问题,存在着法规政策之间互相矛盾和抵触,使审计人员在查处评判时感到无所适从,给审计对权力的监督造成了极大的困境。面对被审计单位由于执行领导权力的行政指令所产生的违法违纪问题,审计监督缺乏评判依据与衡量准绳。再就是审计法规政策的滞后,也增加了依法审计工作的难度,影响了审计对权力制约和监督作用的充分有效发挥。
  3、技术方法手段落后。
  由于审计对权力制约和监督涉及面广、政策性强,尽管审计机关经过多年实践也积累了丰富的经验,但审计方法仍然相对单一,审计技术手段相对滞后。面对众多复杂的审计对象,尤其是财务管理松懈、会计资料虚假比较普遍的现状,以及会计电算化,经济犯罪智能化的趋势,仍以手工查账为主、依靠内控制度测评、核对、盘点、函证等手段方法实施审计,其监督力度难免要打折扣。尽管审计方法手段也在实践中不断得以突破创新,如采用审计查证与领导干部述职、与调查座谈、与争取有关部门支持配合等等相结合,但就现状而言,审计方法与手段仍然缺乏刚性。对于受领导权力指使,在会计资料中未能反映的“天知地知、你知我知”的账外权力腐败行为,审计监督更显得乏力与无策。同时,随着信息技术的迅猛发展,大部分被审计单位实现了电子化网络化,而审计机关的计算机普及运用、软件开发及网络建设均相对滞后,与被审计单位极不对称。审计观代化监督技术手段的落后,影响了监督深度和审计效率,削弱了审计对权力制约和监督的效果和质量。
  
  三、全面加强审计对权力制约和监督的几点建议
  
  1、统一思想,提高认识,全面落实“全面审计、突出重点”的方针。牢固树立大局意识、服务意识、责任意识,紧紧围绕经济建设和政府工作目标,确定审计工作重点。当前,必须紧紧围绕全面建设小康社会这个中心,把着力点放在促进各项重大改革、建设社会主义法治国家、加强对权力的制约和监督上,坚持以真实性审计为基础,突出对重大违法违规问题和经济犯罪案件的查处,惩治腐败,促进廉政建设。首先,突出对重点领域、重点部门的审计,必须对掌握财和物的决策、执行、监督权较为集中的领域和部门进行审计。其二,突出对重点资金、重点内容的审计。重点财政性资金的使用和重要项目的实施,事关国家公共经济政策的贯彻执行、事关广大人民群众的根本利益,是各级党委政府和人民群众关注的重点、焦点和热点。其三,突出对权力运用的重点环节进行审计。特别是要突出对决策环节和执行环节的审计,将事前审计、事中审计和事后审计有机结合起来,防止各种“政绩工程”、“形象工程”、“豆腐渣工程”、“腐败工程”的出现。
  2、更新观念,坚持审计理论创新。在建立社会主义市场经济体制过程中,审计机关除了监督财政财务收支外,主要作用应是促进政府行为的公开、透明,推进依法治国和依法行政。在全面建设小康社会的历史时期,我国审计工作已经进入一个总结经验、开拓创新、不断深化、寻求进一步发展的新阶段。党的十六大从深化政治体制改革、强化对权力的制约与监督的高度赋予审计机关更重要的职责。因此,审计不应仅仅是差错纠弊、促进管理。更要解放思想、与时俱进,树立促进依法治国、规范依法行政的新理念。只有创新审计理论,将审计的经济监督作用上升到权力制约机制的高度加以认识,才能在审计实践中创新审计思维、拓展审计视野,建立起更加科学的审计运行机制,从而充分发挥审计对权力的制约和监督作用。
  3、建立审计机关内部的有效制约机制。要充分发挥审计在权力制约机制中的作用,对审计机关内部来说,也需要建立一种内部的有效机制来保证审计权力制约机制作用的实现。一是加强审计法制建设,规范审计行为。《宪法》赋予审计机关审计检查权和审计处理权。要想充分发挥审计在权力制约机制中的作用,必须首先保证审计机关自身能够依法行使审计检查权和审计处理权,建立健全权力制约机制和权力监控机制,做到审计的主体合法、内容合法、程序合法。二是提高审计质量,做到标本兼治。从根本上来说,要防止权力的滥用,就必须用完善的制度、健全的体制、规范的运作、严密的程序来保证政府权力的运行实现公开、公平和效率。三是加强“人、法、技”建设,提高审计队伍素质。新时期,审计要想在权力制约和监督机制中切实发挥作用,就要全面贯彻“三个代表”的重要思想,坚持以人为本,丰富审计文化的内涵,建设高素质的审计干部队伍。
  
  (作者单位:宜春市公路管理局)


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