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高校内部审计研究

  摘要:随着国家对教育经费的投入大幅增加,高等院校内部审计对用好教育资金、减少高校内部的挪用和贪腐行为、并提高高校行政管理效率,起着非常重要的作用。尽管我国已经制定了高校内部审计的指南文件,但高校内部审计仍存在许多问题,本文总结了高校内部审计存在的共性问题并提出了改进建议。
  关键词:高校内部审计 问题 治理对策
  一、高校内部审计的相关法律规定
  高校内部审计的规范性文件,最早见于1990年的《教育系统内部审计工作规定》,随后在1996年执行新的《教育系统内部审计工作规定》,规定指出“教育系统内部审计是我国审计体系的组成部分,是对教育部门和单位财务收支及其有关经济活动的真实、合法和效益依法实施内部监督的活动”。2004年教育部在更新的《教育系统内部审计工作规定》指出,教育系统内部审计是教育系统内部审计机构、审计人员对财务收支、经济活动的真实、合法和效益进行独立监督、评价的行为。规定高校内部审计要保持独立性,对财务收支、经济活动的真实、合法和效益不仅要起到监督作用,而且还要对高校各项经济活动做出评价,从而为后续的改善管理指出方向。“教育系统按照依法治教、从严管理的原则,应建立内部审计制度,促进教育行政部门和单位遵守国家财经法规,规范内部管理,加强廉政建设,维护自身合法权益,防范风险,提高教育资金使用效益”。2009年出台的《内部审计实务指南第4号――高校内部审计》指出“高校内部审计是指高校内部审计机构和人员通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查,并进行确认、评价、咨询,旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益,从而促进学校事业目标的实现”。指南首次提出了高校内部审计职能由监督为主转向以管理服务为主,具备控制职能、管理职能、决策服务和咨询职能等,不仅是传统概念上的查错防弊,更重要的是通过审计工作,帮助高校完善管理程序和方法,促进高校教学效益和教育目标的实现,突出为学校经济决策出谋划策,搞好服务,当好参谋和助手。指南对高校内部审计重要的审计项目如建设工程项目、领导干部经济责任审计、财务管理审计等做了具体规定,使得高校内部审计作业更加规范,而且突出了高校内部审计对于高校管理的服务职能。
  二、高校内部审计的现状分析
  (一)高校内部审计认识不到位 大部分高校审计机构的设置方式简单,审计人员配备薄弱,审计人员被边缘化,很多人视审计人员可有可无。在高校内,主要工作是招生、日常教学管理、就业、基建、后勤等工作,就领导层而言,只重视教学业务和发展,对内部审计的认识还停留在监督查账功能的层面上,甚至有个别领导还认为内部审计束缚了其办事灵活性,所以对内部审计不重视,甚至有意弱化其功能,这也导致普通教职工认为内部审计就是是走过场,只有在领导离任了才象征性地查查账,而对领导任中的问题却视而不见,所以认为内部审计人员可有可无,甚至对其工作不予配合。由于审计工作得不到重视,目前高校内部审计仍然以事后审计为主,审计结果小范围公开,审计与后续管理很难起到指导、推动高校内部管理控制改善的作用。
  (二)高校内部审计机构组织简化《高校内部审计》规定“高校应设置内部审计机构,规模较大的高校(年收入5亿元以上或教职工人数在3000人以上)应设置独立的内部审计机构”,但我国大部分高校都达不到这个要求,即使达到这个规模要求,也没有设置独立的内部审计机构,绝大多数高校内部审计机构都是和校纪委、校监察室属同一部门,有的内部审计部门则属于分管财务的校长领导,其行政密切的关系导致内部审计部门独立性差,无法客观地对待审计工作,审计结论不客观,导致审计效果大打折扣。
  (三)高校审计观念落后 我国高校内部审计实施20多年,内部审计制度条例几经变革,然而,由于高校资源主要来自国家财政拨款,其内部审计都是在政府部门的强制推动下的被动性工作,不是出自高校自身发展所需,所以高校对内部审计工作内需性不足。高校内部审计机构业务上受上级主管内部审计部门的指导,所以是国家审计的延伸,是以监督为主导功能的,主要行使的是监督管理与维护财经法纪等职能,这也是内部审计人员普遍的认同。实际上内部审计不仅有监督功能,还是组织的一种评价、咨询、增值性的管理活动。我国内部审计准则指出“内部审计,是指组织内部的一种独立客观的监督和评价活动,它通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现。” 《内部审计实务指南第4号――高校内部审计》也规定“高校内部审计是指高校内部审计机构和人员通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查,并进行确认、评价、咨询,旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益,从而促进学校事业目标的实现。”由于受到传统观念影响,我国高校对于内部审计的重要意义和作用缺乏理解,审计观念严重滞后于经济发展,所以内部审计仍是事后监督,对事前、事中监督不重视,往往是哪个部门或管理领域出了问题才介入审计,对不完善的校内管理控制活动不能改善,对可能的贪腐、低效率用资不能提前预防,没有建立预警机制。
  (四)高校内部审计手段落后根据审计模式分,内部审计可分为账项导向审计、制度导向审计、风险导向审计三个阶段。账项导向审计是最基础的方法,这种审计方法在有账可查的范围内可以做到全面、准确地审计,最大限度地揭示错弊,但耗费的时间和精力较多。制度导向审计则是从评审单位的内控制度入手,找出其容易出现差错的薄弱环节,然后决定审计的重点范围,进行部分详实账项审计,这种方法可以提高审计效率、降低审计成本,并且可以通过完善内控制度防止以后出现差错,但它只能在制度发生作用的范围内防止错弊,而不能防止制度以外的风险。风险审计为主导的基本方法是对单位的决策、目标、计划、政策和控制制度、责任体系、监督体系以及经济活动的外在环境存在的风险因素进行全面的分析和评估,审查单位防范风险和化解风险的措施是否完备周到,并提出改进的建议和措施,以提高单位的整体管理效果,保证目标的实现。目前我国整体来看,审计理念和方法仍然以传统审计模式为主,普遍运用账项导向审计和制度导向审计。而高校的内部审计主要还是针对高校财务收支开展合规性审计,沿用的是传统意义上的审计方法,即账项导向审计,主要是以账论账,单纯地将财务数据准确性与差异性作为开展审计工作的重点,但就是在制度发生作用的范围内防止错弊都很难做到,而且由于内部审计人员的数量较少,连普通的账项导向审计都很难保证常态化。另外,我国众多高校财务、后勤、教学等管理等都实行了信息化,信息技术改变了高校实施内部管理的流程,也改变了学校与外界相互联系的方式,但内部审计的信息化程度却普遍偏低,导致其无法适应逐步增加的审计工作任务,难以充分利用信息技术来辅助内部审计,提高内部审计效率。
  (五)高校内部审计人员数量少我国《内部审计实务指南第4号――高校内部审计》规定 “高校内部审计机构应配备足够的内部审计人员,内部审计人员数量应不低于教职工总数的2‰。内部审计队伍应由具备经济、管理、法律、建设工程、信息系统等方面专业素质的人员组成,并具备必要的职业资格”。但实际我国高校内部审计人员数量基本上达不到这个要求,内部审计机构是校内最精简的部门。高校内部审计人员一般仅具有会计、审计、财务等方面的专业背景,有的是原财务人员,有的是原来财务或审计专业教师,而缺乏管理、法律、建设工程、信息系统等方面的专业知识,有的内部审计人员虽然专业技术扎实,但不善于口头沟通和书面沟通,导致与被审计部门之间关系紧张,很难得到对方的配合。对内部审计的工作开展只听上级领导安排,而不是根据内部审计规律开展工作。审计工作没有常态化,内部审计年初没有计划和预算,年内工作迟滞、拖延,年末审计走马观花,类似于社会审计,短时间突击审计,对高校内控薄弱环节不清楚,提不出合理改善建议,有的则是对发现的问题不能坚持原则,对不合理现象睁只眼闭只眼。

  (六)高校内部审计缺乏规划高校内部审计部门应当同其他部门一样,制定中长期工作规划,确定重点审计、明确审计程序、重视审计证证据的收集、记录、保存和复核,对审计报告提出的改进建议是否得到执行及其效果更应跟进审计。而在实际工作中,很多高校内部审计部门没有明确的业务规划,只关注基建工程、招生、领导离任等领域,而对那些影响更广、后果更恶劣、涉及广大师生的日常的业务如科研投入、职工福利、人才招聘、职称评审、教育教学等不重视;在执行审计时,审计操作不规范,主要表现在一些审计人员随意简化程序,或抽调一些不懂业务的人员参与重要工作,主观主义、形式主义、人情主义严重,审计结论、报告采用格式化,只换名称和数字,交差完事;在审计方案的设计、审计证据、工作底稿的编制及审计报告的撰写等方面存在不规范的地方,对审计证据的收集较随意,不按规定记录,导致无法复核审计工作;有的高校不按规定将审计案卷交到学校档案管理部门归档,违反审计作业程序且增加了丢失的风险;审计结论不能提出恰当的改进建议,即使提出改进建议也认为是交给上级部门看的,对其建议是否得到落实及落实效果不关心,后续审计不跟进,使得内部审计对提高高校管理的作用大打折扣。
  (七)高校内部审计人员后续教育缺乏高校内部审计的后续教育基本上就是下发学习国家有关内部审计方面的文件,而是否学习主要靠内部审计人员的自觉性而不是主管部门的强制性;教育主管部门主要是教育业务管理,对于高校内部审计方面不擅长,没有专门的内部审计管理合作交流协调机构,统一开展的内部审计培训很少,而各省内部审计协会开展的有关学习培训由于费用较高一般审计人员很少得到机会。培训方式主要是专家讲授,基本没有采用现场观摩交流的方式,效果不理想。各高校都独立为政,高校内部审计机构之间很少交流合作,更没有互派人员交叉审计的情况。
  三、高校内部审计完善的对策
  (一)高度重视内部审计工作,充分发挥内部审计作用首先高职院校的各级领导应该认真学习《内部审计准则》和《内部审计指南第4号――高校内部审计》,真正认识到高校内部审计不仅是查错防弊,更重要的是加强内部控制管理,提高教育管理的效率和教育资源的效益,提高了认识才可能真正重视内部审计工作,从内部审计机构设置、人员聘用、物资配备、经费拨付等方面加以保障,真正负起内部审计责任。其次是高校内部审计机构和人员,应该意识到内部审计工作是提高高校软件建设、内涵建设的有力保障,是理顺高校教育教学秩序,提升高校竞争力的助推剂。其他高校教职员工认识到内部审计工作的重要性,积极配合内部审计部门工作,落实好内部审计建议。所以高校内部审计不仅仅是事后审计,更重要的应该是事前预防和事中的控制,应该使内部审计经常化、制度化,审计结果公开化,审计后的改善工作应到位,使内部审计真正为高校管理服务,发挥内部审计管理服务主要职能。
  (二)完善内部审计机构,更新审计观念审计的精髓就是独立性,只有审计机构、人员在实质上和形式上独立于委托单位和其他机构,才能客观公正地地监督、评价被审计对象,起到提高内部控制效果的作用。由于我国高校基本上是财政拨款,没有建立像公司制企业那样权责分明的包括股东会、董事会、监事会等的组织机构,所以内部审计机构目前还不可能做到完全独立,根据高校规模大小,审计部门应尽量单独设置,并尽量直接归正校长领导,审计业务由校级领导层委托并授权,审计人员由管理层委派,内部审计部门的经费核算不受其他部门的牵制,尤其是不受财务部门的牵制,内部审计人员实行回避制度,不参与所要审计的业务活动,这样内部审计部门就应该在工作中尽量保持独立性,不参与行政决策,只是根据审计工作的结果对被审部门提出意见建议。另外,对审计事项要客观对待,转变观念,由监督稽查为主转向服务管理为主,建立规范的审计流程,找出各审计事项或被审计部门的控制薄弱环节,提示被审部门可能的风险所在;建立审计追踪制度,重视被审部门的反馈意见以及对审计效果的追踪。审计报告的提交并不意味着审计项目的完成,审计人员要等到审计意见落实了,情况得到改善了,审计项目才算结束。
  (三)提高内部审计水平,改进内部审计方式 我国的独立审计准则是建立在内部控制基础良好的前提下的,但随着高校规模越来越大,涉及到科研项目、科研设备、实训基地建设、教务管理、基建工程、招生管理、就业管理、中层院系的管理、职称评审、后勤管理等,审计对象的复杂性增加了内部审计的风险性。要充实内部审计机构专业人员,提高内部审计水平,由账项审计转向制度审计,建立高校内部审计流程、科学评估高校内控制度,找出薄弱环节,突出审计重点。要开展项目审计,建立相关的审计制度,随着学校的发展和内部审计制度的发展及时更新,保持时效性。利用计算机辅助审计,采用审计软件,提高审计效率。审计人员应进一步提高风险意识,对学校内部各单位进行风险评估,建立风险等级评分制度,科学制定每年的审计计划,日常审计和专项审计相结合、制度审计和财务审计相结合,选择风险高的部门优先审计、重点审计。
  (四)充实内部审计人员,提高内部审计人员素质当前高校内部审计人员数量普遍较少,而且专业人员普遍都扩充到了教学一线,内部审计人员业务素质的高低直接影响到内部审计效果和效率,所以要聘请那些有高尚职业道德且拥有审计、财务、管理经验的专业人员,充实内部审计机构,必要的时候可以聘请工程、机械、管理、信息等专业人员兼职参与内部审计工作,为使兼职审计人员发挥应有的作用,可以将参与审计工作的经历作为其职称评定的一项工作业绩。为了提高内部审计人员职业成就感,要在人事编制、职称评定等方面适当倾斜,以吸引高水平专业人才。保证内部审计经费及时充足拨付,鼓励内部审计人员参加业务学习和后续教育。随着高校规模扩张、业务愈加复杂,内部审计人员更应该熟练操作计算机,正确应用审计软件,应熟悉本单位的经营管理活动和内部控制,能够通盘考虑内部审计流程,做好内部审计规划,合理安排内部审计工作,高效率地完成内部审计任务。应坚持审计控制与审计评价相结合,根据业务特点,采取事前审计、事中审计、事后审计等方式组织审计业务,并不断通过后续教育来保持专业胜任能力。
  (五)规范内部审计工作,做好内部审计管理 内部审计活动一般分为审计委托――审计计划――审计实施――审计报告――后续审计等,审计活动每一环节都应该规范进行。在委托环节,应该由校级管理层委托并授权,保障内部审计机构或者内部审计人员的权限。这些权限主要包括:要求被审计部门按时报送教学计划、财务收支计划,预算执行情况和决算,会计资料,合同、协议及其他有关文件、资料;参加或者列席本单位及其所属单位重大基建投资和科研设备的投入、资产处置、资金调度和其他重要管理决策等会议;参与研究制定有关的规章制度,提出内部审计规章制度,由单位审定公布后实施;检查有关教学和财务活动的资料、文件,现场勘察实物,检查有关的计算机系统及其电子数据和资料等;对与审计事项有关的问题向有关单位和个人进行调查,并取得证明材料;对正在进行的严重违法违规、严重损失浪费行为,作出临时制止决定等权限。审计计划环节,内部审计工作计划书要有针对性,审计目标一定要明确。根据内部审计准则和高校内部审计工作指南制定切合实际而且操作指导性强的审计方案,尽量使审计作业程序化。审计实施环节,根据不同的审计项目和目标,认真判断审计风险,围绕着获取什么证据,如何获取证据,如何评价证据等内容,运用审计专业判断;妥善保存审计证据,以便审计复核;编制审计工作底稿严格规范,审计资料及时归档,明确内部审计质量控制责任的划分。审计报告环节,在作出审计结论前,要和被审计部门充分沟通,审计意见要有针对性,建议要中肯、可行,并且要及时、有效传递,才能实现其作为资源的效能。高校应建立定期审计信息公开披露制度,可以通过校园网、报刊、宣传栏等方式定期披露学校内部审计信息,校党委也应在教职工代表大会上报告重要内部审计信息,以强化高校审计信息促进其内部审计功能的有效发挥。内部审计功能主要是管理服务,提高高校内部管理水平,所以对审计建议的落实及效果必须跟进,否则审计发现了问题,而被审部门不予改进,则不能起到应有效果,所以后续跟进审计是内部审计必不可少的环节。为维护内部审计的严肃性,高校内部审计部门应根据审计项目的性质、人员力量等,采取抽检方式,不定期地检查审计意见落实情况,并及时上报给校领导层。
  (六)加强内部审计交流,开展内部审计合作高校要设专业的高校内部审计委员会,对内与我国内部审计协会合作,对外可以与国际性专业组织――大学审计师协会(ACUA) 合作,以便于对高校内部审计工作的组织协调和国际交流。高校内部审计委员会一要充分利用对高校进行的不同形式的评估活动,在评估活动中增加内部审计方面的评价体系,从定性和定量方面科学设置评价指标,充分发挥“以评促改,以评促建”的积极作用,这样不仅使高校内部审计部门在迎评中促改促建,同时也在一定程度上提升领导对审计工作的重视程度,对全面提升审计工作的质量将起到促进作用;二要创建教育系统内部审计的专业杂志、举办学术交流的研讨会,致力于高校内部审计工作的研究、规范和监督内部审计人员的工作程序,为高校内部审计机构之间交流工作经验提供一个平台;三要培养内部审计工作的人才,包括对在岗人员进行定期的后续教育,要求内部审计人员尽量参加内部审计师等职称、资格考试等,并在其职称评定上以考代评、优先聘用;四是组织协调高校内部审计机构,加强高校内部审计机构的合作,建立高校交叉办案和办案协作区制度,对某些专项审计项目诸如对高校领导经济责任审计、基建工程审计等进行交叉内部审计,以提高独立性和审计效果。
  
  参考文献:
  [1]中国注册会计师协会:《审计》,经济科学出版社 2010年版。
  [2]王爱东:《国外内部审计发展趋势》,《中国内部审计》 2003年第8期。
  [3]蒋俊鹏:《关于高校内部审计职能转型的探讨》,《中国经济与管理科学》2009年第4期。
  [4]中国注册会计师协会:《公司战略与风险管理》,《经济科学出版社》2010年第3 期。
   (编辑 梁恒)


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