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国际合作科研经费监管问题的探析

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  摘要:目前,随着经济的不断发展,重大科技合作国际化趋势明显,需要全世界共同应对的重大科技问题不断增加,对于重大科研项目,个国家之间的合作实在不行。并且者已经成为促进重大项目发展的的重要环节。对于我国而言,大型的国际合作科研项目越来越多,因此,对于各国间的经济合作,经费如何监管成为重要的问题。本文从国际合作科研项目经费管理的现状和问题出发,探讨并提出了建立项目经费管理中心、强化科研项目预算管理、设立科研项目经费使用审计制度、建立跨国科研经费使用的绩效评价指标体系等加强国际科技合作项目科研经费监管的相关建议。
  关键词:国际合作;科研经费;监管
  
  一、引言
  党的十八大的召开,强调要有全球的眼光又创新的意识,在新时期我们必须加强科技创新,只有加强科技创新国际化,才能不断提升科技创新能力和水平。随着经济全球化发展,各国间的科技合作不断加强,需要各国共同面对的重大科技问题不断增加,对于重大科研项目,个国家之间的合作实在不行。并且者已经成为促进重大项目发展的的重要环节。
  当前,随着国际科研项目的不断增加,各国都开始重视在科研项目中对经费的监管,一方面国家对科研项目资金的投入不断增加,另一方面对资金使用的管理也提上日程,管好用好科技研究经费,使之能够发挥最大的经济和社会效益,是世界各个国家都在积极探索并寻求的一种管理方法。如何有效利用科技经费,推动科技项目顺利开展及科技进步,如何有效实施科技经费的监管,实现经济效用最大化原则,不仅具有重要理论价值更具有重要现实意义。从以上的分析和认识出发,本文对国际合作科研项目经费管理的若干问题展开思考。
  二、国际合作科研经费管理的现状
  (一)在预算编制、执行和决算的组织模式中组织模式不够合理
  国际合作科研项目采取预算管理,但是预算编制的方法不太科学,项目负责人并不是采取科学合理的计算而是基本凭借个人的经验判断,因此没有科学合理的计算依据,这样编制的预算随意性强不太科学。再者就是在预算编制过程中,对项目的分析不仔细,对需要的经费的估计不合理,编制的预算并不是按照实际情况,因此,在预算的执行过程中造成效益低下。在预算执行过程中同时受各合作国的法律限制,预算执行缓慢,科研人员对此并没有足够的认识。随意改变经费用途、与财务人员缺乏交流、财务人员对预算执行没有做定期分析等使得执行中出现的偏差得不到及时处理,直接导致科研经费使用效益不高,建立经费监控与跟踪调整机制更是无从谈起。此外,如果项目经费超过了预算那么超过的部分由研究所自己承担,科研算得经济压力不断增加,对经费的预算不能执行下去,随着项目的不断发展,在项目后期会收到罚款或调减经费的影响,甚至在最后可能不能完成科研任务,对研究所造成了很坏的影响。
  (1)项目申请人对费预算方案进行评估,但是评估的合理性受到质疑。科技经费事前控制的关键环节有三个分别是经费预算的编制、评估与评审。在立项是进行评审,各领域专家形成讨论小组,小组成员主要对申报项目的未来预期成果,即项目的理论与实践价值、特色和创新点、研究基础和人员构成等进行客观、公平地评价,而对经费预算方案,在审核其合理性时不够重视,也没有用科学严谨的方法进行定量的计算更。
  (2)在对科技项目进行预算管理是,管理并不严格。在经费支出方面,开支所占比重较大的并不是实验室支出而是招待费、管理费、劳务费、办公用品、电话费等。很明显结构不够合理。
  (3)在项目经费预算绩效方面,审计工作还没有开展。当前,由项目申请人所在单位负责科研经费的管理并且监督财务。对项目管理单位的财务实行再监督的是政府科技管理部门和其他经费提供者,这些监督主要是进行事后审计。但绩效审计仍然处于初期,审计还是主要以会计报表审计、合规性审计为目的。
  (二)外汇资金管理受相关国家制度和自身运营结构的限制
  我国是外汇资金管理相当严格的国家,经常性项目外汇结算账户实行限额管理,国际合作外汇资金使用和管理可谓困难重重,这主要来自两个方面,一个是国家政策的限制, 目前在具体管理上,是多头管理(国税局、地税局、国家外汇管理局、银行), 而且管理的内容也重叠, 审批的程序相对比较复杂, 时效性也差。另一个就是单位内部财务相关的财务管理制度达不到跨国监管的要求,无法使外汇资金管理达到最优状态。
  (三)海外研发基地管理缺乏相配套的制度
  国际合作科研项目是科研发展的一个重要方向,因此应该积极呼吁国家出台相应政策,支持海外研究基地的建设。例如:是否可以用财政资金以研究所的名义租用或者购买海外研发基地的土地;是否可以在研发基地做基本建设;租用国外实验室能否对其进行改造维修;建成之后,科研资金汇入海外研究基地如何使用管理;长期驻守海外基地人员的补助如何解决;同时还要规范其技术研发和技术交易行为,保护知识产权,确保研发成果顺利地交易、转化及应用,维护研发服务基地有秩序、高效地运行等等。
  (四)科研活动形成固定资产缺乏相应管理制度
  为保障国际科技合作科研项目的顺利实施,科研项目组根据科研项目的需求,通常在野外设置有各类观测站点,购置有各种设备仪器,建设有房屋等,由此形成了一定的固定资产也需按国内固定资产管理。但在我国对科研项目形成的固定资产缺乏相应的管理制度,反映在这类固定资产每年需要做资产清查,在国外无法实现;资产毁损不可能运回国,资产残值无法收回等问题。这些问题的存在随着国际合作项目的增多已日益凸显。
  三、国际合作项目科研经费监管的对策建议
   (一)建立独立的管理机构,使财务管理体系更加完善
  目前对于国际合作科研项目, 尤其是对于那些需要多国共同投资的合作项目, 其组织管理越来越倾向公司化的管理, 强调专业化的管理,而且极其注重财务控制上的作用, 把财务控制作为最主要的控制手段。
  在国际合作科研项目中,要想使财务管理职能发挥得更好,必须有组织体系作保障, 对于各成员国的关系,也可以通过这个组织体系进行协调,在项目中的财务内部管理能够进行有效的控制。在多国共同合作的科研项目中一般都设有独立、专业的项目管理机构, 如CERN就是欧洲一系列原子能项目的管理机构。因为是很多国家共同合作的项目,所以对于这些项目管理机构,他们都具有国际组织性质, 并享有国际豁免权, 在科研项目实施所在国以独立法人组织的身份开展工作。在这种情况下,项目投资主体与管理主体相分离。控制实施项目的最有效的手段是财务管理,它在项目管理中起着非常重要的重要作用。
  (一)设计完善的国际合作科研项目财务管理组织体系
  对于国际合作科技项目的投资者和项目的管理机构来说,对项目的财务管理都很重视,设计完善的财务管理组织体系势在必行,在职能分工和运行机制上将组织体系和项目的其他管理机构紧密结合,为其职能的顺利实施提供了有效保障。在科研项目的组织管理的整个管理过程中, 项目管理机构的财务管理工作由理事会总干事(海外办事处主任)全面负责, 理事会总干事是项目管理机构的最高决策机构并且也是财务事项的最终决策者,而且理事会下,为了支持财务决策经常设立独立的财务委员会( 管理委员会), 并且指导管理机构的财务管理工作。国际科研项目的组织管理结构及职能设置有效地保证项目财务管理职能的发挥。成员国大会的职责与股份公司的股东大会的职责极其相似, 而理事会与董事会相似, DG 的职能类似于总经理, 财务管理委员会的职责类似于与财务总监。通过这种治理结构,在国际合作科研项目管理的各个阶段财务管理的只能都能很好的发挥。
  (二)加强对海外项目管理中心的管理与监控
   为了降低项目资金风险,必须有效地控制项目资金的回收和使用情况,使项目有充分、流畅的资金作保障。加快建立海外项目银行账户与国内研究所账联动反应,时刻记录资金变动情况的资金管理模式,使得科研所集中管理以达到降低资金风险的目的。这种资金管理模式必须要有电子银行系统的支持,否则无法实现。需要使逐笔办理的业务变成集约化的业务和流程,从而实现资金统一运营和集中管理。在财务管理上,预算管理来对项目的实施更受注重,对项目的营运管理层形成有效的制约。
  (三)完善海外项目资金监控与管理
  针对国际合作项目的实际管理中遇到的问题制定法律法规,明确经费的支出范围、组织管理。借鉴国外先进的海外资金管理的经验,学习相关法律知识,制定海外资金管理的规章制度,规范海外资金的管理。
  项目负责人不仅要加强资金的宏观监控还要加强资金的微观控制。加强对项目资金计划的编制、项目资金使用的监控。在境外设立账户时应该符合国内法律法规,尽量避免风险的发生,国内研究院要加强对海外账户的监控。国外资金要实行统一结算以便国内研究院管理。在设置固定资产时要考虑资产使用寿命以及海外项目的年限。对于重大事项要坚持报告制度,比如大笔资金的使用等。
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