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户籍改革出路在消除城乡福利差

  中国目前要深化的诸项改革中,户籍改革无疑是个焦点。户籍改革既“重要”,又“不重要”。说“重要”,是因为它牵扯到“劳动力”这个要素资源的流动和市场化配置,改错了方向,可能会导致未来中国各级城市财政破产。说“不重要”,是因为它仅仅是表象,真正要改革的是背后的城乡“福利差”。农村户口转为城镇户口,在公安部门户籍登记的技术处理上,分分钟就可以实现,但是否让新进城落户的农民瞬间或终能享受到城里人的“待遇”,却是不容回避的真问题。
  也就是说,户籍制本身不应是考量的重点,只要城乡“福利差”的问题解决了,户籍改革迎刃而解。现在在价值观上纠结,指责户籍制造成了城乡间的不平等,或背离了迁徙自由,看似快意,却于事无补。需要探索的是在既有的局限约束下,成本最小的户籍改革思路和方案。
  “积分入户”高门槛是城市的理性选择
  在去年的“十三五”规划中,中央政府制定了雄心勃勃的户籍改革规划,目标是在2020年,实现1亿农民在城镇落户。
  细看各市的入户政策,会发现城市级别越高,落户的标准越严苛。北京上海这类核心城市的标准最苛刻,省会城市次之,普通地级城市再次之。县级城市的落户政策已近乎无“门槛”,只要农民在城里买有住房,即可落户。很多在县城购买了住房的农民并不愿意落户。成为“城里人”对他们已丧失吸引力,原因即在于通过农地补贴、“新农合”、“农村养老补贴”等政策的调整,城乡之间的“福利差”已经被填平,成为城里人没有什么“好处”可享了。近年县级城市的规模在飞速扩张,若将这些已购买了住房的农民在统计上纳入城镇居民,中央政府1亿农民进城的目标不难实现。
  从道理上说,城乡之间“福利差”越大,城里人享有的福利(主要包括养老、医疗、教育和住房四个方面)越多,等于造成的价值洼地越低。若不设置进入门槛,农村人一定会趋之若鹜,蜂拥而入城市,去瓜分这些福利。而各级城市的福利水平是有差异的,北京上海最高,省会级、普通地级城市再次之。北京户口的“黑市”交易价近年已经飙升至数十万元,实际上等于是,市场在以“市价”度量北京市民所享有的福利水平,这“福利”值数十万元。
  若允许农民自由进城,且进城后立即享有城里人的福利水平,会带来什么后果呢?一是蜂拥的农民会瓜分现在城里人所享有的各项福利和资源,城里人能享有的福利水平和质量会大幅下滑。这自然会引发他们的反对。二是若维持原有的福利水平不变,各市财政支出会骤增。这些新增的开支若不能从新涌入城者身上征收,城市财政很快就会破产。
  所以才会出现限制进城数量的“积分制”落户政策,且落户标准随城市等级提升而更趋严苛。各地的“积分”标准,有财产(有无买房)、社保金缴纳、知识水平(度量新入者未来能给本市创造的价值)、年龄(决定缴纳与享有社保的年限比)等。这些标准的背后其实是各级市政府在权衡值不值得放新来者进城。对不同“来者”所采用差别对待的“落户”政策,看似“歧视”,其实也是各级城市政府在“市价”指引下,在“收支”上做出的理性选择。
  消除福利差的重点是降低城市居民福利
  以户籍作为管理和征税的依据,中国古已有之,但以农业和城市户籍约束劳动力自由流动的户籍制却是源于1958年。在当时整个产权制度由“私”转“公”的变革中,必然会对劳动力这一要素的流动进行约束,以斩断其退出的可能。随着产权公有化的推进,个体收入与投入的边际分离太大,整个社会的产出大降。竞争之下,不得不以“等级制”来约束资源的分配。户籍成为城乡分割的载体:城里人分配到的资源和享有的福利远高于农村人。
  改革开放后,产权制度再次发生逆转,这次由“公”再转化为“私”,允许劳动力自由流动。户籍制开始松动,但户籍制背后的城乡“福利差”却一直存在。自20世纪90年代以来,户籍改革的呼声一浪高过一浪,实际结果却是一直举步不前。
  通过上面的分析可知,只要能拉平城乡之间的“福利差”,户籍改革自然水到渠成。但既有的思路是想通过提高农村的福利水平,让进城农民逐步享有城里人的福利,而不是通过降低城里人的既有福利水平来“拉平”,结果自然是南辕北辙。中国目前好就好在各级城市政府受财政支出的压力,设置了类似“积分制”的高准入门槛。
  改革开放前,中国是典型的福利国家,城里人的“教育、医疗、养老”等均由政府包办,但包办的“质量”很差,整个社会都处在填饱肚子的边缘,这才有了1978年的改革开放。改革开放至新世纪初这段时间,随着市场化的推进,权利的逐渐界定,中国民众收入增长很快。但自2002年后,随着财政的好转,各级政府在“教育、医疗、养老”等方面的公共支出,以两位数增幅提升,远超G D P增速。
  截至目前,从各种资讯看,养老金支出已经入不敷出。三级合作医疗也面临财政困境,不得不提高个人占比。财政部长楼继伟近两年在多个场合,不断强调的就是中国不能“未富先骄”,搞高福利,要注意“财政平衡”、“以收定支”。
  政府提供“福利”,免费医疗、免费教育,搞全民养老,看上去当然好,但最终“钱”来自于何处?还是羊毛出在羊身上,来自纳税人上缴的税收。全球高福利国家,无一例外高税率,且富人的边际税率要远高于穷人。当税收不能填补高福利的支出时,剩余的选项就是发债,借钱度日。当有一天连利息都付不起,再无人愿意借钱,老债不能展期,唯有宣布破产“重组”。
  “福利”的最大弊病是使整个国家的劳动力定价体系出错。在边际税率上“打富”和在各种补助上“济贫”,导致收入不再是自身努力和知识量的函数,努力工作者与“懒汉”的收入在边际上近乎相等时,谁还会选择努力工作?更致命的是,知识或人力资本的积累多是靠“干中学”,高福利毁掉了人力资本积累的通道,使得一个国家失去了长久的竞争力和赖以安身立命的根基。
  中国没有美国、俄罗斯、沙特等国丰厚的自然资源,人口多且集中,也不像其他西方国家有两百多年工业化财富的积累,与全球其他国家展开竞争,凭借的只能是人力资本。若大搞福利,近30年累积的财富经不起多久的损耗。
  若明白了上述道理,户籍制改革问题就转化为如何降低城里人的福利水平问题。城里人的福利主要集中在上述三个领域:即教育、医疗和养老。只要这三个领域完成了市场化改革,服务本身和质量的享有主要由“市价”决定,不论是城镇居民还是农民,谁出价高,谁享有。也只有以“市价”作为分配资源的准则,才能实现真正的公平。当城市不再是价值“洼地”,城镇居民也不再享有福利“低价”的好处,户籍制的弊病就不攻自破了。


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