如何实施重点建设项目跟踪审计

来源:用户上传      作者: 张廷林

　　 随着我国经济快速发展,建设项目日益增加,资金量越来越大,为了充分发挥建设资金投资效益,保护资金使用安全,避免损失浪费,更好地贯彻落实国务院近期公布的《中华人民共和国审计实施条例》精神，充分发挥审计监督“免疫系统”功能，审计需要及时跟进，对政府投资重点建设项目实施跟踪审计应运而生，是审计发展的必然趋势。下面就跟踪审计的必备条件、内容等谈一些看法。
　　一、跟踪审计的必备条件
　　建设项目跟踪审计工作中，应把握好监督者的角色定位，努力做到位而不越位，但由于具有广泛性、全面性、过程性等的特性，在实践过程中也不可避免地反映出一些局限性。面对审计任务繁重，审计内容众多，审计过程漫长，审计力量有限的情况下，审计风险必然增大，这就要求跟踪审计必须具备以下几个主要条件：
　　（一）属于非经营性的BT项目审计应尽快出台法律来支撑。BT形式建设的项目，是指项目建成后政府最终出资回购该项目产权和使用权。《国务院关于投资体制改革的决定》中明确了非经营性政府投资项目应推行“代建制”。与通常被审计项目相比，存在很大差异，前期不是政府出资，而是最终回购，如何跟踪审计，存在一定审计风险，目前还缺乏一定的法律支持条件。
　　（二）开展适度的工程质量审计。开展工程质量审计，是绩效审计的要求。审计中采用的数据必须是专业权威机构的资料数据。因对于工程质量，建设、设计、施工、监理单位实行终身负责制，由质量监督管理部门给予质量评定，但在依法审计上，对质量进行鉴定、评价结果一时还无明确规定；二是在前一基础上，审计要进行适度的抽查抽验工作，不能主观性全盘采用；三是抽查抽验方式方法要符合统计抽样原则，力求科学、谨慎。
　　（三）被审计单位具备基本审计条件。健全规范的法规制度，质量控制体系和外部监管体系完善，内部控制健全有效，其产生的信息资料的可依赖性就高，反之就低。如有的项目，工程结算争议大、管理混乱、资料不全，甚至有的项目潜在建设单位内定中标人；施工围标、串标；领导干部插手工程招投标；前期谋划先天不足，事后出现大量重大变更签证等一些类似违法违规、暗箱操作等隐蔽的深层次问题的风险，处理很棘手，难办，容易陷入泥潭之中，不能自拔。所以不具备一定条件的项目给跟踪审计带来大量潜在风险。
　　（四）审计人力资源方面
　　1.专业性较强子项可依托中介机构力量。对于专业性较强项目，在审计力量不足、资源有限情况下，可依托社会中介机构、外部专家及专业权威机构力量。
　　2.审计人员自身素质上。人的因素是第一因素，审计业务的质量高低和审计工作效率的高低在很大程度上取决于审计人员的素质高低，敬业精神、业务知识以及工作技能等方面素质的优劣，是跟踪审计有效与否的重要决定因素。跟踪审计的审计人员不仅要有精湛的专业技术和较宽的业务知识面，同时还要具备良好的协调沟通能力，了解掌握最新的方法技术手段。另外审计业务要出成效、出精品，要靠熟练的审计、会计、工程、法律等专业知识来支撑，着力提高审计人员素质结构，知识结构、技能结构已迫在眉睫。
　　二、跟踪审计内容
　　为了充分体现“全面审计，突出重点”的审计工作方针，主要实施内容如下：
　　（一）审查建设项目建设程序执行情况。有无项目建议书、可行性研究报告、环境影响评估报告、概算批复等审批文件。建设用地批准、建设规划及施工许可、环保及消防批准、项目设计及设计图审核、施工图设计审查等文件齐全、有效否。
　　（二）检查招投标程序及其结果是否合法、有效。主要从招标的方式、组织形式、单位资质等级、招标范围和规模标准等方面，对代建单位、招标代理单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、材料及设备供货单位选择进行审查。
　　（三）关注投资决策阶段工程造价控制。设计阶段是项目工程造价控制龙头，前期决策和设计阶段的设计质量对整个工程建设的效益至关重要，有无推行限额设计，是否采取技术与经济相结合手段，提高可行性研究报告中投资估算的准确度，切实发挥其控制建设项目总造价作用，杜绝超概算、超规模、超标准建设。
　　（四）对工程量清单编制及上限控制价进行审查。是否符合工程实际需要，有无清单漏项，是否完整、真实、准确，以免发生结算争议。
　　（五）与项目概算执行情况审计相结合。检查有无超出批准概算范围投资和不按概算批复的规定购置自用固定资产，挤占或者虚列工程成本等问题。
　　（六）落实项目法人对前期建设、设计、施工、竣工投产“一条龙”负责制。
　　（七）对照监理规划检查监理实施情况。是否依照法律、法规以及有关技术、设计文件和建设工程承包合同实行工程监理，工程造价、进度、质量等三大控制情况；是否监督施工单位按照工程设计图纸和施工技术标准施工，是否存在修改工程设计、偷工减料现象。
　　（八）检查履行合同情况。有关的单位是否认真履行合同条款，有无违法分包、转包工程。如有变更、增补、转让或终止情况，应检查其真实性、合法性。
　　（九）检查建设项目的资金管理使用情况。资金来源是否落实到位、是否合理、是否专户管理、专款专用，有无因管理不善，造成重大损失浪费，改变资金用途现象。建设资金能否满足项目建设当年应完成工作量的需要。对使用国债的建设项目，要严格规定其操作程序和使用范围，并作为建设资金审计的重点。
　　（十）检查内控制度建立、执行情况。检查建设单位是否建立健全并执行了各项内控制度。如工程签证、验收制度；设备材料采购、价格控制、验收、领用、清点制度；费用支出报销制度等。应督促、指导建立完善的管理制度，保证项目建设规范运行、建设资金合法使用。
　　（十一）检查工程设计变更、现场签证是否合理、合规、及时、完整、真实。
　　（十二）加强设备、材料价格控制，尤其是建设单位关联企业所供设备、材料的价格，防止从中加价。重点审核主要材料的单价是否合理，防止施工单位以劣充好，同市场信息价相比材料价格虚高，有无材料合格证及检验报告。
　　（十三）检查建设资金是否专款专用。是否按照工程进度付款，有无挤占、挪用建设项目资金等问题。对往来资金数额较大且长时间不结转的预付工程款、预付备料款要查明原因，防止出现超付工程款。
　　（十四）检查建设单位管理费的计取范围和标准是否符合有关规定，费用支出是否符合“必须、节约”的原则，有无超出概算控制金额的情况。
　　（十五）检查工程质量和安全管理实施情况。是否建立了工程质量控制体系和质量保证制度，是否存在工程质量隐患和工程质量不合格的问题；安全管理制度及措施是否健全完善。
　　（十六）对环境治理或可能影响周边环境的重大建设项目，进行环境保护、规划、立项、实施及运行评价，保持其持续性，对比分析项目实施前后经济收益、运营成本、相关经济产出、周边生态环境改善以及居民生活质量、满意度、人体健康等指标变化情况。
　　（十七）检查规划、勘察、设计、施工、验收是否符合强制性标准的规定；工程采用的材料、设备及工程项目的安全、质量是否符合强制性标准的规定。
　　（十八）开展项目后评估，并进行总体评价，从经济效益、社会效益，以及节能环保方面的环保效益方面，对项目实际指标同可行性研究报告已有指标进行比较，找出差异、分析原因，研究对策。
　　三、跟踪审计对策与思考
　　（一）国家、省、市应尽快出台跟踪审计相关法律法规来支撑此项工作。审计工作是严格依法审计，不然会出现许多绊脚石。为了落实国家领导讲话，研究出台反映实质精神的相关法律法规文件。

　　（二）加强项目主管单位或部门管理。进一步强化建设单位责任，加强合同管理。跟踪审计过程中强化建设单位对工程造价、质量复核验收的责任，明确主要负责人对建设全过程的“一条龙”负责制，严格法人责任制。建立合同管理责任制，加大处理处罚力度。重点是资质审查、签约程序、授权批准、进度款支付、结算付款、风险分担、违约责任等。但实际所签合同往往过于简单或主要合同条款空缺，导致合同履行不明确、具体，不便于合同最终履行，同时也不便于结算。
　　（三）审计自身需要注意的方面
　　1.强化质量审计、安全审计。项目的质量不仅涉及施工的质量，还包括设计质量、材料质量、设备质量和影响项目运行或运营的环境质量，以达到质量、安全目标所要求满足相应的技术规范和技术标准的规定，结合开展工程质量审计、安全审计。
　　2.不仅关注经济效益，还要关注环境效益、社会效益。充分发挥监理单位、中介机构力量，强化建设单位管理。如灾后恢复重建跟踪审计中就业援助、心理援助工作、产业扶持等政策落实等，其本身就是社会效益的一种充分体现。
　　3.加强环境效益审计，探索“低碳审计”新思路。目前大部分工程达不到环境保护“三同时”限度，即建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体同时设计、同时投产使用，建设项目需要配套建设的环境保护设施，经验收合格，该建设项目方可正式生产或者使用。搞好环境影响评价，污染防护措施，防止违规建设“两高一过剩”项目。
　　4.加强对审计人员的职业培训和继续教育。通过教育和培训，不断进行业务交流，提高审计人员的素质，培养对工作的责任感，发挥其主观能动性，使自身知识得到及时更新，紧跟时代步伐。
　　5.开发工程全过程跟踪审计的审计软件。提高审计效率，降低审计成本，提高审计工作的信息化程度和水平。
　　6.适时开展监督检查。可以采取重点检查、抽查和专项检查的方式。
　　7.自身保持廉洁自律。实际审计活动中，审计人员由于受组织管理体制、跟踪审计的管理模式等因素，长期共事，一起生活和学习，很难保持应有的独立性，在很大程度上会影响到客观公正，易在执业中偏离职业道德规范和法律法规的约束。要始终保持公正廉洁的工作作风。
　　（四）充分借助外部专家、中介机构力量，加强监理监管力度。充分利用社会中介机构专业人才储备较好，专业强的优点，相互协作，进行协审。借助外部力量时，为保证工作的质量，必须向其阐明工作目标、进行评价。中介机构主要是对公允性进行评价，而审计需要从合法性、真实性考虑，要求的标准、深度、层次更高，要履行审理、复核程序。加强监理单位对工程项目进行投资、质量、进度管理，责任、义务、监督功能，真正克服当前监理浮于充当质检员、资料员角色，充分体现其提供高智能的有偿技术服务。
　　（作者单位：西安市审计局）

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