企业人事电子档案“单套制”管理中的在线归档困境与协同管理策略
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作者:张少磊
摘 要：本文在研究现阶段企业人事电子档案管理中的在线归档现状基础上，Y合“单套制”管理展开分析，引进协同理论，分析人事电子文档“单套制”管理工作的主体构成、相较传统“双套制”其优势，以及多元主体协同的现实困境，探索其协同管理的策略和实现途径，为解决企业人事电子档案“单套制”管理中的在线归档问题提供参考。
关键词：人事档案；企业档案；电子档案；单套制；双套制；在线归档；多元主体；协同管理
Abstract： Based on the research on the current status of online archiving in the management of enterprise personnel electronic archives， this paper analyzes the main body composition of the ‘single-set system’ management of personnel electronic documents， its advantages compared with the traditional ‘double-set system’ as well as the practical difficulties of multi-subject collaboration， with the theory of collaboration. It explores the strategies and implementation ways of multi-subject collaborative management and provides a reference for the solution of the online archiving problem in the ‘single-set system’ management of enterprise personnel electronic archive.
Keywords： Personnel files; Enterprise files; Electronic files; Single-set system; Double-set system; Online filing; Multiple subjects; Collaborative management
传统的“双套制”作为纸质时代向数字化时代过渡时期的管理模式，其缺陷日益显现。在科学技术和政策法规的支撑下，电子档案的真实感、完整度、可用度、数据安全、凭证性等都得到了良好的保证，其作用也逐渐可以与传统载体文件相比，获得了社会各界的普遍认同。改革电子文档趋向于“单套制”管理模式在业内的呼声也越来越高涨，被看作是数字化时代下现代档案管理变革的重要目标。
1 人事电子材料“双套制”归档模式的弊端
“双套制”，即纸质文档以及传统物质载体文档与电子设备档案双套归档的模式，而“单套制”也就是将电子设备文档以纯电子设备方法单套存档的模式。中国传统的档案馆，最常见的保存形态就是纸本文档。
随着时间的进展以及档案馆建设步伐的加速，纸质档案的弊端以及对时代环境的不适应性也就慢慢显露了出来，例如，由于不易保存，所以纸质档案对保管的外界条件要求相当高，而保管时期又与文档的保存环境及其维护有着非常紧密的关联；可重复利用性及可共享性差，纸质档案同一时间只允许一个人使用，不能进行信息共享；存在形式比较单一，无法快速实现分类、统计、汇总、反复打印等需求。
“双套制”管理模式下，原生电子文档包括电子信件、网站等需要尽较大可能性形成纸面文本进行存档，电子文档作为纸质文档的备份，纸质文档成为电子商务文档的保证，二者出现争执时，通常以纸质文档为准则。“双套制”削弱了电子信息化的优越性，造成了部门和存档机关之间的部分冲突，如应归电子文档、多媒体文档及其关键元数据均不可尽归；大大降低了部门的存档效率、服务质量和存档积极性；加大了行业用户立卷汇总作业数量；导致了对纸张资源和仓库建筑空间的大量耗费等。
“双套制”保护模式所产生的各种问题虽然广受人诟病，但仍被我国的各级各类存档机构所普遍使用，由于在电子文档的保存、使用和保护过程中产生的各种问题使民众不能对其充分放心，电子文档存档机构也不能承担所有风险及出现所导致的严重后果。
2 电子档案“单套制”管理模式的主体构成
电子档案的“单套制”管理是一项具体工程，要求在法律、制度、科技、人才等方面协力合作，也需要与档案机关、业务部门、法治机关、科技行政部门及其有关人员的密切联系和通力合作，才能取得较好的成效。我们指出，电子档案“单套制”管理模式中所涉的主体主要包括政府主体、业务主体、管理主体和技术主体四大领域。
2.1 政府主体。政府作为国家事业的领先者，在国家公共服务领域事务管理与改革中担当先导与托底角色。就中国传统的“双套制”模式来说，“单套制的变化并不仅仅意味着减去一个纸质文件”，在其后面还蕴含着我国政府部门内部诸多的观念变化，主要涉及我国政府发展策略与政策主张的观念变化、政府立法机关对于电子文档立法作用的概念变化、政府档案与行政管理机关对于电子文档管理理念的观念变化。
首先，国家政府积极领航数据转型时期电子文档的管理转型。2013年被国际媒体誉为“互联网元年”，全世界政府部门都在考虑互联网时期业务转变的难题，中国电子政务和文档方面也在这第一年着手推动文档管理工作的数据转变。
其次，立法机构再次确定信息时代电子文档的立法意义。2014年上海市地方人民政府颁布的《中国（上海）自由贸易试验区条例》中规定：“在自贸试验区推进电子政务建设，在行政管理领域推广电子签名和具备法律效力的电子公文，实行电子文件归档和电子档案管理。电子档案和纸质档案具备同等法律效力。”
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最后，由档案行政管理机关制定了实施单套管理的技术规范。在国家有关政策法规与有关法律规定的双重保驾护航下，国家档案行政管理机关通过建立专门的规章制度与规范，来实施和引导电子文件和电子文档的“单套制”管理工作，如《电子商务文书存档与保管技术规范》《电子商务文书多年保存格式规范》等。
2.2 管理主体。电子文档“单套制”管理模式的管理主体是整个协同管理机制的核心组成部分，一般分为电子档案室管理工作部门和档案局管理工作部门。从电子文档的“单套制”归档和管理工作流程来看，电子文档必须先由业务单位向档案室交付并归档，再通过档案室的初步管理工作之后交给档案馆长期保管。这三个环节中，档案室与文献馆一方面要监管、引导业务部门的电子文档完成管理工作交接，另一方面又要采取机制、技术手段、管理工作人员等各种方法，来确保电子文件传输、接收过程中的真实性和安全性，最后保证电子文档得以长久保管。
2.3 技术主体。技术创新是保证电子产品文档“单套制”管理工作顺利完成的关键点。上海自贸区电子产品文档“单套制”管理工作的经验表明，电子文档的收集、管理工作和长久保管是“单套制”管理工作中的三个难点，而技术创新将是破解这三大难点的关键突破口。
首先，电子文件“收、管、存、用”均有赖于系统软件和归档管理工作的无缝衔接，电子商务文档在通过业务部门的系统生成后可以直接向电子文件存档与管理工作衔接，从而缩短工作过程；其次，在电子商务文档产生、运行、管理工作和使用的整个过程中，需求是运用数字签名、电子签字、元数据收集、日志信息管理、四性测试、作业审核和全文检查等新技术手段，对电子文档的安全、完整度、真实感和可读性进行有效维护。
3 “单套制”在人事电子材料在线归档的实施条件
数字化管理使电子文档借阅者更为便利，而“单套制”在人事电子材料在线归档中的应用标志示着中国电子管理实践正逐渐趋向完善，政策的扶持、创新性技术的应用、试点单位累积的成功经验为“单套制”的深入实施打下了基石。
3.1 政策支持。为了适应信息时代日益变化的社会需要，我国相关主管部门和部分地方政府也出台了一些关于电子文档存档和计算机档案管理等方面的法规，以指导和帮助电子档案“单套制”管理工作的规范建设。2016年颁布的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》明确提出“在有要求的政府部T实施电子存档单套制、单线制管理工作试验”。
2018年颁布的《机关档案管理规则》明确提出“不具备长期保管意义或另有重大意义的电子文档，或者不能转化为纸张文档或缩微胶卷的电子文档只能仅以电子方式予以归档”。新颁布的《档案法》明文规定“网络电子文档与原有媒介文档有同样法律效力”，以国家立法的形态真正确定了网络电子文档的地位。2021年颁布的《“十四五”全国档案事业发展规划》明确提出“推动党政机关电子文档单套制归档，进一步推进其余机关工作信息系统电子产品文档单套制归档”“企事业机构电子产品文档单套制归档从财务信息系统向管理制度、研发体系等更宽泛范围推进”，表明“单套制”管理模式已由尝试阶段进入了深入推行过程。
3.2 创新技术应用。数字签名、电子印章、日期戳、四性检测系统等信息技术运用深入，为电子文件的可信归档和电子档案安全管理提供了有效保证。近年来出现的区块链技术，为电子档案的持续可信使用，奠定了长期可信的信息技术解决方案基础，在中国国内电子档案管理领域的使用价值也获得了一定认同，且具备较好的应用发展前景。英国国家档案馆在ARCHANGEL项目中，尝试运用区块链技术探索并破解数字文档的长期存储问题；中国石油化工集团则利用区块链科技优势，确保了电子文档的真实性和安全。
3.3 试点经验推广。在中国档案信息现代化工作实际中，关于探讨试验电子产品文档“单套制”在实际工作早已成为普遍共识。2015年上海地区浦东新区二级文件档案主管部门和保税区管理机构共同进行了电子存档和电子文档“单套制”管理工作试验；浙江省档案局也已开始尝试网络行政管理审查和公文类电子材料“单套制”存档信息管理试验工作，均获得了很好的试验效果和实际成果。国家档案局在2016年筛选了33个公司单位作为全国电子存档与电子档案管理工作的首批试点单位，在2018年筛选出27个公司单位作为全国第二批试点单位，试点单位先后经过检验，在电子行业文书的存档范围、数据格式、元数据收集方法和“单套制”技术等方面，创造了可复制、可发展的可贵成功经验。根据局、分公司信息建设规划，运用成熟的技术体系，通过不断总结、创新，做好公文归档“单套制”的试点工作，让归档、档案利用变得规范、轻松、智能。变分散的集中管理为全程管理，变年度存档为随办随回，从根源上确保了电子文档的全面、精确和管理系统；在技术保证上，紧紧围绕着电子商务文档“真实性、安全性、可靠性、长久使用”的特点，以达到电子商务档案来源可信、管理工作安全可靠、长久使用。
推行的电子文档全程无纸化归档和电子档案“单套制”管理工作大大地减轻了工作人员在文档管理领域的压力，大大提高了效能，降低了成本管理支出，形成了相当的社会效益，也为更多企业推行电子档案“单套制”管理工作，提供了重要的参考经验。
4 在线归档中“单套制”多重主体协同的困境
主体间的协同目标不一。在电子归档“单套制”管理流程中，各主体职能背景与利益要求不同，导致了双方合作中的目标脱节。
4.1 政府主体彼此协调要求不一。近年来我国的政策发展重点方向大体为促进电子政府与电子政务工作的开展，而我国“两办”所出台的有关规定也大多关注于电子政务中的网络电子档案管理方面，但对于在企事业单位、社会团体中的网络电子档案管理的工作方面，仍存有法律法规体系方面的薄弱；在法制行政部门中有关于网络电子文书和网络电子档案的法律作用方面还缺乏专门性的立法条例规范，例如《电子签名法》重点关注的是电子商务行业形成的订货、协议等电子文件的合规性，《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》的修订只是简要介绍了电子文件作为第八种证据形式，而对于网络电子档案的司法作用还缺乏具体性规范。所以，在行政主体中的法律政策层面、法制机构层面，以及网络电子档案的行政监管层级中关于网络电子档案“单套制”监管都存在着不同的行动方式，在协同实践中也会导致一些政策规定上的漏洞。
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4.2 业务主体、管理主体和技术市场主体之间的协同不佳。业务部门参与管理协同的目标是尽量地减少本单位的服务成本费用、缩短工作流程，而档案管理部门的职责目标则是做好电子文书和电子文档系统的建立和管理工作，以提高数字档案室的建设管理水平。虽然电子档案“单套制”管理模式可以在适当程度上适应后者的职责要求，但所必须投资的科技成本费用和工作过程或许要大大超过传统的模式，这也将导致各方在电子档案管理流程中出现前端衔接不力、行动困难等问题。但是，由于技术部门参与协同的主要目标是获得效益，使得很多公司在承接系统管理和档案管理以及相关信息技术外包业务的过程中，以收益最大化为主要目的，这样导致技术部门和档案管理部门很难全面掌控其运行质量。
4.3 档案管理部门和有关政府部门的协同不佳。国家电子档案“单套制”管理模式的实施工作虽已获得了重要进步，但是相配套的国家政策法规、战略规划和规章制度却还不能跟进上来。
4.4 档案管理部门与业务部门、技术部门的协同不佳。三者间缺少合理的协调与考核体系，不能根据《电子文件管理暂行办法》中所规定的“以联席会议的形式”提出决策、审议程序与工作规范，也不能把电子文档管理工作融入相应的考评体系之中，由此造成档案机构制定标准和规范与业务部门制定标准和规范的脱节，同时技术业务部门会因为缺少沟通与考核而影响服务水平。
4.5 技术服务公司之间的合作不力。电子档案“单套制”管理系统对系统和电子文档管理系统之间的衔接存在高度的需求，且二者在进行技术支持工作时，易出现在问题产生时相互责任混合不清的状况。
5 电子归档“单套制”协同管理的策略与实现途径
探讨电子归档“单套制”管理是档案管理变革的又一个主动大胆创新的探索尝试，档案管理部门势必要做出一些史无前例的变革，确保“单套制”的成功实施。
5.1 效用认同，从思想上接纳与信任电子档案。从电子档案的实质归属角度看，由于电子档案是人类数据世界中的实际行为的原始记录，它也是数字载体的基本信息来源。而电子产品文档“单套制”管理模式的实施，必将伴随着科学技术、思维、观念、手段等的更新换代。由于不同的个人对最新科技、新思路的认知和接受程度的原因，所以电子产品文档虽然已经渗透到了我们的工作和日常生活中，但不少人对电子产品文档的安全和电子产品文档的准确性，仍然抱有质疑心态。由于信息发展不可逆转，随着数字国家的稳步实施，经社会各方面的数字发展已势在必行。人们必须认识时代、接纳新知、建立自信，树立数字思维模式，从新的思想观念中完全接受和认同电子文档。在整体经济社会领域内创造一个诚信的环境，保证人事电子材料在线归档“单套制”模式的成功实施。
5.2 主体认同，以目标协同为前提，优化协同关系。目标协调是电子档案“单套制”管理协同机制的基础。当地政府、业务单位、档案保管单位或者服务机构在电子档案“单套制”管理工作中呈现出截然不同的职能位置、资源管理水平和利益要求，甚至导致截然不同的或者相抵触的价值理念和协作行动，因而对电子档案“单套制”协调与管理机构的效率造成负面作用。所以，在电子档案“单套制”协同管理进程中，要全面提升多重市场主体的思想认识，确定以推进电子文件管理模式变革，加速我国电子政务发展，确保落实“单套制”管理工作的出发点和落脚点，增强政府主体对另一个市场主体的顶层设计和统筹规划，在电子档案“单套制”管理工作中渗透多元主体互利共赢的合作思维和“小目标服务于大目标”的全局发展理念，增强对资源主体、管理主体或者技术主体相互之间的结构调节与进行整合，增强各方主体相互之间的协商机制与考核机制，力争在实现办公工作“无纸化”、电子文档数字化与政务信息化等系统总体目标的时候又能适应另一个利益主体的综合效益要求，并最终达成各自合作的目标协同。
5.3 方案认同，进行顶层规划，分步实施。推行“单套制”应在法律政策实施的架构下，遵照特定标准，由点到面、自上而下、循序逐步地实行，需要在制度设计中加以贯彻落实。现今已有试点单位也获得了不少较成熟的、可供参考的改革经验成果。另外，同外国行政机关“无纸化”的改革试验一样，在一个国家层面上也应该从下面两点加以改进。
一是为了促进政府与立法部门之间的有效协调。我国要在政府层面自上而下地约束电子产品归档的单套形成管理工作和保护，建立倒逼激励机制，并制订出详尽的规章制度引导与规范“单套制”管理工作的落实；而且有关立法机构要协助政府制订专业的证明电子商务文书与电子商务记录档案真实身份的立法规定，保证各界对电子商务记录档案证明意义的尊重与认可。我国各个行政机关主管要依据信息技术社会发展需求健全相关政策规定，确定电子商务文书建设规划与总体目标，自上而下做出顶层规划，引导各种机构搞好电子商务归档“单套制”管理工作。信息化建设主管机关要主动起到统一领导作用，加快推动信息化建设工作，进一步提升企业电子文档水平，并协调业务管理系统和电子文档管理系统之间的有效衔接，循序渐进，分步落实。
二是为促进战略规划、技术标准之间的统一协调。国家档案局要在战略与技术标准的层次，制订全省区域内电子产品归档“单套制”管理工作的方案与技术标准规定，指导各产业和地区电子产品归档“单套制”管理工作的实施和推进。经过充分的管理机制协调，进一步推动了电子商务文件与“单套制”协同管理机制的有效运行。档案部门要根据国家相关政策或者本单位文档工作实际，因地制宜，及时改进档案管理制度，以国家标准、规范化、个性化的方法逐步推动电子档案管理方法从“双套制”向“单套制”的转换。
5.4 实施认同，协同优化管理流程。推行电子文档的“单套制”管理工作，是一个系统工程。要推进各类业务管理系统软件和电子文档管理系统的升级更新，进一步丰富业务管理系统软件功能模块，进一步提高电子文档的四性检索、格式转换、实时存档信息管理等功能，并做好前端管理工作。增强电子存档信息管理的兼容性和安全性，提高电子文档的在线接收、元数据收集信息管理、电子文档大数据分析的利用等功能。电子档案管理要具有同步接收和管理工作公文类、多媒体类、网站类等不同来源、各种类别、各种格式的电子产品文档的能力，和高度的品质控制和风险管控才能。通过统一规划和设计，逐步消除信息系统壁垒，达到多种服务信息系统和档案管理的信息无缝连接。但系统功能改进只是技术基础，更关键的是要通过完善电子档案管理工作过程，形成涵盖全域的电子文件信息管理文化体系和电子产品文档可信运作系统，从而达到电子产品文档的全流程管理工作，以确保“单套制”管理工作的持续运作。
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5.5 能力认同，同步提升业务与技术能力。电子文档“单套制”管理工作，需要专门理论知识的指导和娴熟的计算机技术的使用，对管理人员的知识和技术能力有着很大的要求。但目前，电子材料归档工作人员中普遍存在电子文档接收和管理知识的欠缺、管理工作方式滞后、对纸张依赖性强烈、对计算机技术运用不到位等状况，大量的原生电子文档只能散落于各种信息服务系统，而无法进行统一归档，导致了电子文档资料的严重短缺。人才短板制约了电子档案管理工作的高质量进展，为了改善这一状况，需要及时吸纳掌握电子文档管理关键知识和丰富实践经验的高层次人员，和熟练掌握先进信息技术的科技型人员，将知R和新技术相结合，进一步改革工作模式，以提升电子档案管理服务质量。同时，要加大对现有业务人员和归档工作者的信息化训练，培育数字化思维方法和电子化工作方法，逐步解除人们对纸质文档的依赖性，共建共享文档等信息化建设成果。
5.6 方法认同，持续加深技术手段的协同应用。信息技术是保证电子产品文档“单套制”管理工作顺利完成的重要因素，管理软件企业与档案管理软件系统企业在电子产品文档“单套制”管理工作时要紧密配套，并做好如下三点工作：一是实现内容管理系统和电子产品文档管理系统之间的无缝衔接，以保证电子产品文档的真实感；二是实现信息系统和档案管理部门对电子签名、日志信息管理、元数据收集等现代技术手段的有效应用，以实现对电子产品档案的全过程管理；三是完成档案管理部门对电子产品文档数量、品质等重要指标的长期监测与审核，以实现对电子产品文档的长久保护与使用。
6 结语
人事电子材料归档的“单套制”化是信息时代档案管理蓬勃发展的新趋势。我们既要积极适应新形势，又必须在改革进步中谨慎为之，要做到坚持政策法规的正确指导，因地制宜，逐步推进，探索出符合现代企业实践的电子档案“单套制”管理模式，以确保其长远稳健蓬勃发展。
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（作者单位：中国石油化工股份有限公司华北油气分公司 来稿日期：2022-08-20）
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