《重大活动和突发事件档案管理办法》的实施策略
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作者:张夏玲
摘 要：本文在阐明《重大活动和突发事件档案管理办法》与公路“三重”档案关系，分析公路“三重”档案特点、现状、短板的基础上，以创新视角提出了实施《办法》时的应对常态化、行动预案化、工作前置化、动作流程化、行为标准化、交流平台化、信息数据化等“七化”策略，为“十四五”期间公路档案管理创新发展提供参考。
关键词：重大项目；重大活动；重要事件；公路“三重”档案；“七化”策略
Abstract： On the basis of clarifying the relationship between the ‘Administrative Measures for Archives of Major Activities and Emergencies’ and the highways ‘Three-major’ archives， and analyzing the characteristics， current situation and shortcomings of the highways ‘Three-Major’ Archives， this paper puts forward seven strategies for the implementation of the ‘Measures’ from an innovative perspective： normalization of response， preplaning of operation， pre-positioning of work， preprocessing of work， standardization of behavior， platform-based communication， and digitization of information， to provide a reference for the innovative development of highway archives management during the 14th Five-Year Plan period.
Keywords： Major projects; Major activities; Major events; Highway ‘Three-major’ archives; ‘Seven strategies’
国家档案局出台的《重大活动和突发事件档案管理办法》（以下简称《办法》），对重大活动和突发事件档案提出了明确要求，重大活动和突发事件档案要遵循“统一领导、分级管理、分类实施、统筹协作”的工作原则，明确界定重大活动和突发事件档案的范畴，健全责任机制和工作情况通报制度，梳理任务清单等。[1]《办法》的出台，意味着重大活动和突发事件档案，已经不再是一城一地、一行一业、一厂一矿、一时一刻，偶然形成的少量孤件。就全国来讲，已经成为一种需要统一规制的档案类别。
公路部门的“三重”（重大项目、重大活动、重要事件）档案与《办法》的调整范围基本重合。因此，《办法》适用于公路“三重”档案管理。
1 公路“三重”档案及其特点
公路“三重”档案主要指以公路重大工程项目档案为主的重大项目档案、应急抢修等重大活动档案以及涵盖重大突发事件在内的重大事件档案等。公路养护、建设、管理中，根据不同地区的地形、气候特点、做好日常养护管理、保障公路安全畅通是公路管养部门的主要任务，而在此过程中形成的文件、资料、图表、影像等原始资料和数据记录，经过数据归总和剖析后，将有关资料根据一定的程序规范汇总、整理、保管，并及时提供检索、查询、利用的活动就是公路档案管理的主要内容。其中由于极端气候环境、地质灾害、新冠肺炎疫情等特殊情况形成的改建扩建、水毁治理、应急抢修等重大项目、重大活动档案，以及管理过程中形成的其他重要事件档案等都属于“三重”档案的管理范畴。
“三重”档案有三个特点：一是参与主体多。有时需要不同行业、不同部门的共同参与，配合完成。二是形成时间长短不一。重大工程项目可能要跨年或几年工期才能完成，资料形成跨度长，甚至可能人员更换，而应急抢修等时间又特别短，要在最快的时间内把道路抢通保畅，造成档案材料整理的在极短时间内准备充分有一定困难，往往需要事后的补充完善。三是档案资料归属分散。在重大事项、重大活动中形成的资料档案分散、头绪多，这些都需要按一定的程序规范，合理整合，有序存放。
2 公路“三重”档案现状及短板
与常规档案相比，公路“三重”档案，既是公路档案管理新要点，也是短板所在。相对集中在以下三个方面：
2.1 公路重大项目档案。公路重大项目档案近几年来主要是公路新改建工程项目档案，它是公路系统重点工作的主要构成，也是重大目管理的重要组成部分。公路新改建工程项目一般都位于国省道主要干线上，为了适应车流量大、重车多等路况要求，一般投资较大，里程较长，时间跨度也长，参与建设的部门单位多，多年来虽有一些相应的工程档案整理办法，但是还存在行业规范衔接不紧密、工程档案数量大、战线长、整理不及时等问题，其结果不仅影响工程档案的收集整理和归档，还会影响工程的竣工验收及后期的养护工作。
2.2 公路重大活动档案。公路应急抢修抢险等重大活动往往是通过对各部门各单位人员、物资、资金、任务分工等进行总体协调安排下完成的，过程中产生的一系列文件资料都要及时收集留存保管，由于时间紧、任务急，更要注意事后补充完善的资料的收集整理，这些资料的形成、收集、整理、归档等一般由其责任者本人自行完成，但是由于抽调的人员专业不同、职能部门不同，整理过程中有的还缺乏统一的规范和标准，造成这些档案的收集不及时、整理不规范、甚至遗失，需要在主办单位或部门整体协调安排下，明确整理归档办法和保存方式，合理归档保存。
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2.3 公路重要事件档案。公路重要事件档案也是“三重”档案管理重点之一，比如新冠肺炎疫情突然来临时，为了阻断疫情，各省市在国省干线公路上及高速公路出入口设置疫情检测站，各公路段出动设备、人员、配备检测物资等投入检测站临建工作和检测协助工作，这些工作断断续续、时间跨度长、烦琐杂乱，这些档案的收集整理往往容易被忽视，或因人员的临时抽调等造成档案的遗失，管理权限不明确或职能交叉造成档案的零散或无序状态。
3 公路“三重”档案管理创新的对策
公路“三重”档案有别于公路常规档案。那么，现有公路常规档案管理方法，自然也不能完全适应和满足公路“三重”档案的需要。要适应和满足公路“三重”档案的需要，就必须在公路常规档案管理基础上，有所创造、有所创新。具体到《办法》的实施上，就是创造性地运用“七化”策略，即应对常态化、行动预案化、工作前置化、动作流程化、行为标准化、交流平台化、信息数据化。
3.1 应对常态化。所谓应对常态化，就是将“三重”档案工作视为日常档案工作的一部分，融入日常档案工作的方方面面，实施常态化管理。而不是作为“特例”，束之高阁。需要特别指出的是，“三重”档案工作的常态化，不是将“三重”档案工作标准，降为“日常”档案工作标准，而是要将“日常”档案工作标准，升级迭代至“三重”档案工作标准。
3.2 行动预案化。所谓行动预案化，就是因天、因地、因时、因季、因人、因车、因路地，分“事前、事中、事后三个阶段”[2]，将区域内“三重”档案工作可能遇到的情况，“按照《档案工作突发事件应急处置管理办法》《档案馆防治灾害工作指南》等档案安全防范要求，结合本单位工作实际”[3]，分别制定出相应的预案。有备无患，不能搞“现上轿，现扎耳朵眼”。
3.3 工作前置化。所谓工作前置化，就是依据“档案形成在前”[4]和“前端控制”[5]理论，在公路“三重”档案工作中，将形成与保管环节前置。变档案管理是后端少数档案专业人员的工作，为前端众多普通工作者的工作。郑州市公路管理局高爱民先生运用这一理念，“开发的建设项目业务流程与档案管理一体化管理信息系统，已在许多建设项目实施应用，取得了很好的管理效果。”[6]
3.4 动作流程化。所谓动作流程化，就是将“三重”档案工作分解为若干简单、明了、易学、易记、易用、易查的流程。无论是否有档案专业基础，只要按照事先制定好的流程执行和动作，就能够完成特定范围内的“三重”档案工作。变用规章制度限制人们在“三重”档案工作中犯错，为用流程保障人们在“三重”档案工作中不犯错。通过流程控制，可以迅速大规模复制出基层“三重”档案工作的行家里手，实现公路“三重”档案工作人才的专业化，进而加速推动整个公路档案工作的专业化进程。
3.5 行为标准化。所谓行为标准化，就是将“三重”档案工作中的成熟经验和方法，经过归纳和升华，转变为不同层级的标准。变用经验和指令约束普通工作者的档案行为，为用标准规制普通工作者的档案行为。高爱民先生参与编制的河南省地方标准《公路工程工序质量节点实时监控规程》（DB41/T 1164―2015）[7]就是一个范本，值得学习。
3.6 交流平台化。所谓平台化是指随着移动阅读设备的不断更新换代，移动阅读应用平台将代替网页浏览方式。[8]交流平台化，就是将分属不同主体的公路“三重”档案信息，通过一定协议，集中在某个层级的专业网络平台之上。访问者只要满足一定的条件，即可在平台上进行发布和查询相关公路“三重”档案信息。满足用户全天候、无死角、无障碍的公路“三重”档案交流之需。突发事件的突发性和不可预知性，重大项目的长时性和跨区域性，重大活动的低重复性和主体不确定性，共同决定了广大公路档案工作者和公路事业参与者，急须一个稳定可靠的平台，实时为需要者提供相关信息和交流服务。这个平台可以是依托某个高层次网站为主的，自上而下的塔形结构，也可以是多个互不隶属的机构，将各自既有网站集成在一起的平面结构。还可以是两种结构相结合的复合式。无论何种结构，方便一线工作者，实时提交、调取、使用公路“三重”档案信息是根本目的。
3.7 信息数据化。所谓信息数据化，就是将“三重”n案信息数据化，以数据的形式用于传递和交流。实质是“数据信息价值判断、保存、运用。”[9]“十四五”期间，在“数据成为档案的三大来源之一”[10]背景下，抓紧开展存量公路“三重”档案的数据化和增量公路“三重”数据的档案化，为公路“档案数据大脑的构建和数据大脑功能的实现”[11]提供基本单元。逐步实现公路档案工作智能化，是公路“三重”档案管理现阶段的当务之急。
参考文献：
[1].重大活动和突发事件档案管理办法[N].中国档案报，2021-01-14（002）.DOI：10.28057/n.cnki.ncdab.2021.000014.
[2][3]吴雁平，梁艳丽，刘永.基于“新规划”的档案应急处置能力问题与典型案例分析[J].档案管理，2022（01）：35-38+44.DOI：10.15950/j.cnki.1005-9458.2022.01.040.
[4]刘东斌.论档案形成在前[J].档案管理，2007（02）：17-21.
[5]黄项飞.电子文件时代的档案工作者――从电子文件的“前端控制”看未来档案职业的走向[J].秘书，2003（04）：31-32.
[6][7]高爱民，张长林，刘芳.档案形成在前档案管理在前――档案形成在前理论在建设项目管理中的应用[J].档案管理，2017（05）：22-24.
[8]何希.移动阅读及其用户行为研究[D].重庆大学，2014.
[9][10]吴雁平，刘永.目标・任务・行动――《“十四五”全国档案事业发展规划》档案数据能力建设分析[J].档案管理，2022（02）：37-40.DOI：10.15950/j.cnki.1005-9458.2022.02.009.
[11]刘永，庞宇飞，荆欣.档案数据化之浅析：档案数据大脑的构建[J].档案管理，2019（03）：31-34.DOI：10.15950/j.cnki.1005-9458.2019.03.009.
（作者单位：太原公路分局 来稿日期：2022-08-20）
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