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社会保障档案管理法制化建设论纲

  摘 要:社会保障档案管理的法制化,既是建立健全民生档案管理法规的重要内容,也是保障和改善民生的必要条件。文章从社会保障档案管理立法的基础及现状分析出发,着重探讨了实现社会保障档案管理法制化的推进路径。
  关键词:社会保障;档案管理;法制化
  Abstract: The legalization of social security archival management is important to establish and improve the archival management regulations of people's livelihood. It is necessary condition to protect and improve people's livelihood. Starting from the analysis of foundation & status quo about social security archival management legislation, the paper focused on promoting the path to achieve the legalization of social security archival management.
  Keywods: social security; archival management; legalization
  社会保障是保障和改善民生的一项基本制度。党的十八大报告指出:“加强社会建设,必须以保障和改善民生为重点。”2007年12月,国家档案局发出《关于印发〈关于加强民生档案工作的意见〉的通知》,指出,“民生档案来源于不同的行业和部门,种类较多,内容丰富”,要求“各级档案行政管理部门要会同有关专业主管部门共同研究,联合制定相关办法,采取有力措施,将各类民生档案的管理纳入档案基础业务建设范畴,争取早日建立起比较完备的民生档案管理法规和制度”。[1]社会保障档案真实地记录了社会保障管理工作的过程,是民生档案的重要组成部分。本文基于我国社会保障档案管理的立法基础及现状分析,着重探讨社会保障档案管理法制化的实施路径问题。
  1 社会保障档案管理立法的基础分析
  社会保障档案管理立法的基础是指社会保障档案管理立法的法律依据。由于社会保障档案管理立法处于社会保障立法和档案管理立法的交叉领域,所以,其法律依据既包含社会保障方面的法律、法规、地方性立法及其他相关规范性文件,又包含档案管理方面的法律、法规、地方性立法及其他相关规范性文件。如果从立法层次上来分析,目前,我国社会保障档案管理立法的基础主要由如下几部分构成:
  1.1 全国人民代表大会及其常委会制定的有关档案和社会保障的法律。《档案法》是我国档案管理的基本法,也是我国社会保障档案管理立法的最重要的基础。我国在社会保障领域已出台《社会保险法》和《军人保险法》两部基本法,所以,《社会保险法》和《军人保险法》构成了社会保险档案管理立法的基本法律依据。由于社会保险是基于劳动关系而形成的一项社会制度,因此,《劳动法》和《劳动合同法》也是社会保险档案管理立法的重要法律依据。此外,《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》是有关社会福利的主要法律,也是社会福利档案管理立法的主要法律依据。
  1.2 国务院制定的有关档案和社会保障的行政法规。国务院制定的《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》、《自然灾害救助条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》等共同构成社会救助档案管理立法的法规基础。国务院制定的《社会保险费征缴暂行条例》、《工伤保险条例》、《失业保险条例》、《劳动合同法实施条例》等共同构成社会保险档案管理立法的法规基础。国务院颁行的《基金会管理条例》则是各类福利及慈善基金会档案管理立法的法规基础。
  1.3 国务院所属各部委制定的有关档案和社会保障的部门规章。社会保障档案管理主要涉及国家档案局、人力资源和社会保障部、民政部等三个业务部门,所以相关规章也主要来自这三个部门。由于相关部门规章较多,这里,仅提出比较重要的两个:一个是经国务院批准、由国家档案局发布实施的《档案法实施办法》,这是指导社会保障档案管理立法的重要规章;另一个是由人力资源和社会保障部、国家档案局于2009年9月制定并公布实施的《社会保险业务档案管理规定(试行)》,这是我国目前关于社会保障档案管理的第一个、也是唯一的一个部门规章,是各地方进行社会保险档案管理立法的直接依据。
  1.4 省、自治区、直辖市立法机关制定的有关档案和社会保障的地方法规和规章。在档案管理方面,各省、自治区、直辖市都制定有《实施〈中华人民共和国档案法〉办法》或《档案条例》;在社会救助方面,各省、自治区、直辖市都制定有《最低生活保障办法》或《社会救助办法》;在社会保险方面,各省、自治区、直辖市都制定有《社会保险费征缴实施办法》、《工伤保险实施办法》、《失业保险实施办法》。这些地方性立法也成为各地社会保障档案管理立法的重要依据。如2006年出台的《浙江省社会保障档案管理办法》开宗明义:“根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国劳动法》、《浙江省实施〈中华人民共和国档案法〉办法》,结合我省社会保障档案工作的实际,特制定本办法。”[2]再如,2009年发布实施的《陕西省最低生活保障档案管理暂行办法》第一条也明确规定:“依据《中华人民共和国档案法》、《城市居民最低生活保障条例》、《陕西省档案管理条例》、《陕西省实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》和 《陕西省农村居民最低生活保障暂行办法》的有关规定,结合本省实际,制定本办法。”[3]
  1.5 其他相关的规范性文件。国家档案局在2007年发出的《关于印发〈关于加强民生档案工作的意见〉的通知》和民政部办公厅、国家档案局办公室于2008年联合发出的《关于加强最低生活保障档案管理的通知》等政策性文件,对于各地社会保障档案管理立法具有重要的指导性意义。如上海市为进一步贯彻落实民政部办公厅、国家档案局办公室《关于加强最低生活保障档案管理的通知》,于2012年制定了《上海市城乡居民最低生活保障档案管理办法》。   2 社会保障档案管理立法的现状分析
  改革开放以后,党的十二届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》第一次在官方文件中提出了“社会保障”这一概念。[4]此后,在党和政府文件中关于社会保障的内涵表述并不完全一致,但通常总是把“社会保险、社会救助(济)、社会福利”作为三项基础性制度。下面,关于社会保障档案管理立法的现状分析,也主要围绕社会保险、社会救助(济)、社会福利三个方面展开。
  2.1 社会保障档案管理立法在总体上相对滞后,但已呈现渐趋活跃的局面。社会保障档案工作作为社会保障工作的重要组成部分,其制度化建设却起步较晚。浙江省较早重视社会保障档案管理工作,早在“十五”计划(2001年~2005年)期间,就制定了《关于加强社会保障档案工作的意见》。[5]党的十七大报告提出了“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的战略目标,国家档案局随后发出《关于印发〈关于加强民生档案工作的意见〉的通知》,全国范围内的社会保障档案管理制度化建设正式启动,中央和地方政府的相关立法渐趋活跃。民政部办公厅、国家档案局办公室联合发布《关于加强最低生活保障档案管理的通知》后,地方各级政府陆续推出了本地区的最低生活保障档案管理办法。人力资源和社会保障部、国家档案局公布实施《社会保险业务档案管理规定(试行)》后,地方各级政府陆续制定并出台了社会保险业务档案管理的规范性文件。
  2.2 社会保障档案管理立法集中于若干方面,各个领域发展不均衡。社会保障是一个包容甚广的制度体系,主要包括社会保险、社会救助、社会福利三大领域。其中,社会保险又包括五险项目、新农合、新农保等内容,社会救助又包括低保、五保、灾害救助等内容,社会福利则包括老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利等内容。但是,从中央及地方政府出台的有关社会保障档案管理的规范性文件来看,目前主要集中在三个方面:一是社会救助领域的最低生活保障档案管理方面。民政部办公厅、国家档案局办公室在《关于加强最低生活保障档案管理的通知》中明确,最低生活保障档案管理实行“分级负责、基层为主”的原则,要求“各省、自治区、直辖市民政厅(局)和档案局要结合本地区的实际情况,共同制定相应的实施细则和管理办法”,[6]现在已有浙江、新疆、陕西、甘肃、江西、上海等地推出了相关规范性文件。二是社会保险领域的业务档案管理方面。人力资源和社会保障部、国家档案局颁布实施《社会保险业务档案管理规定(试行)》之后,极大地调动了地方政府出台相关立法的积极性,福建、北京、江西、青海、浙江、河北等省相继推出了社会保险业务档案的“管理办法”或“实施办法”。三是新农合医疗档案管理方面,浙江、陕西、四川、福建等省已推出了地方新农合医疗档案管理办法。宽泛地说,新农合也属于社会保险领域,因此,在社会保障三大领域中,社会保险档案管理立法相对比较“健全”,社会救助领域次之,社会福利领域几乎是空白,目前,仅有个别福利基金会制定了档案管理办法或制度,如《中国人口福利基金会档案管理办法》(2004年)、《中国社会福利基金会档案管理制度》(2012年)等。
  2.3 社会保障档案管理立法在地方层面积极性较高,但各地规范并不统一。在省、自治区、直辖市政府中,浙江省较早对社会保障档案管理法制化建设进行了探索,早在“十五”计划(2001年~2005年)期间,就率先推出了《浙江省新型农村合作医疗档案管理办法》、《浙江省最低生活保障档案管理办法》。2006年3月,浙江省档案局、省劳动和社会保障厅又联合发布实施了《浙江省社会保障档案管理办法》。如前所述,各省、自治区、直辖市政府的档案、民政、人力资源社会保障及卫生部门在加强社会保障档案管理法制化建设方面都具有较高的积极性,并推出了丰富的立法成果。但是,各地规范并不统一,单从文件名称来看就可以窥知一斑,如在最低生活保障档案管理方面,就有上海市《城乡居民最低生活保障档案管理办法》、江西省《最低生活保障档案管理办法》、陕西省《最低生活保障档案管理暂行办法》等不同名称;再如在社会保险业务档案管理方面,就有北京市《〈社会保险业务档案管理规定(试行)〉实施办法》、浙江省《社会保险业务档案管理办法》、福建省《社会保险业务档案管理办法(试行)》等不同名称。另外,在归档整理规范、保管期间及档案装具设计等方面也存在不统一的问题。
  3 完善社会保障档案管理立法的路径思考
  社会保障档案管理的法制化建设需要各职能部门协调配合、共同推进。立足于社会保障档案管理立法的基础分析,针对立法过程中存在的问题,下面,具体探讨完善社会保障档案管理立法的推进路径。
  3.1 厘清内涵,奠定基础。厘清内涵是指厘清社会保障档案的内涵。目前,中央政府层面既未出台以“社会保障”命名的行政法规,也未发布以“社会保障”命名的部门规章及其他规范性文件。在地方政府层面,只有浙江省档案局和劳动社会保障厅于2006年联合发布了《浙江省社会保障档案管理办法》,同时,以附件的形式发布了《浙江省社会保障文件材料归档范围和保管期限》,但其中第二条明确规定,本办法所称的社会保障档案是指“各级社会保险经办机构在办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等业务工作及党、政、工、团管理活动中形成的具有保存利用价值的各种文字、图表、声像、实物、电子文件等不同门类和载体记录的总和”。[7]这里,显然是将社会保障档案等同于社会保险档案,而将社会救助档案、社会福利档案排除在社会保障档案之外,实际上缩小了社会保障档案管理的范畴,不利于社会保障档案管理立法的正常开展。所以,厘清社会保障档案的内涵是进行档案管理立法的前提条件,也是进行法制化建设的基础所在。
  3.2 顶层设计,选定模式。所谓“顶层设计”,是指应在中央政府层面对于社会保障档案管理的立法模式进行设计,选定模式是指需要在分散立法与综合立法两种模式当中选定一种。分散立法模式,就是在中央政府层面分别制定有关社会保险业务档案管理、社会救助业务档案管理、社会福利业务档案管理的部门规章或行政法规;综合立法模式,就是在中央政府层面统一制定有关社会保障业务档案管理的部门规章或行政法规,其中包含社会保险、社会救助、社会福利三项业务档案管理的内容。鉴于我国社会保障事业主要由人力资源和社会保障部、民政部两家分割管理的状况,同时考虑到《社会保险业务档案管理规定(试行)》已经发布实施,所以,比较切实可行的立法路径是采取分散立法的模式。   3.3 统筹规划,力避分割。统筹规划是指在中央政府层面应由社会保障职能部门(包括人力资源社会保障、民政等部门)与国家档案局统筹规划社会保障档案管理立法任务,在已有《社会保险业务档案管理规定(试行)》的基础上,由民政部与国家档案局尽快制定出台“社会救助业务档案管理规定(试行)”和“社会福利业务档案管理规定(试行)”。前者应包括低保、五保、灾害救助、城市救助站及各类专项救助的档案管理规范,后者应包括老年人福利机构、残疾人福利机构、妇女儿童福利机构、福利基金会及各类慈善团体的档案管理规范,应尽力避免在社会救助档案管理及社会福利档案管理过程中出现“分割立法”问题。目前,各地针对低保档案管理的立法比较活跃,但多不包含其他社会救助的内容,将来很容易演化为“分割立法”的局面。
  3.4 分三步走,渐次推进。第一步就是制定三项平行的部门规章,即社会保险业务档案管理规定、社会救助业务档案管理规定、社会福利业务档案管理规定,引导、规范和统一地方各级政府的相关立法活动。第二步是将有关内容写入社会保障领域的基本法,已经颁布实施的《社会保险法》第七十四条明确规定“社会保险经办机构应当及时为用人单位建立档案,完整、准确地记录参加社会保险的人员、缴费等社会保险数据,妥善保管登记、申报的原始凭证和支付结算的会计凭证”,[8]为社会保险档案管理立法提供了基本法律依据。《社会救助法(草案)》已于2008年公布并征求意见,《社会福利法》还在酝酿阶段。但不论是《社会救助法》,还是《社会福利法》,在将来正式出台时都应该像《社会保险法》一样,以专门条款对档案管理问题作出明确规定,以作为相关业务档案管理立法的依归。第三步是在前两步的基础上,在确有必要且时机成熟的时候,由国务院制定颁布“社会保障档案管理条例”,统一规范社会保障各项业务档案的管理工作。
  参考文献:
  [1]国家档案局.关于印发《关于加强民生档案工作的意见》的通知[EB\QL]. http://www.hami.gov.cn/10037/10037/00012/10150/10002/2010/86075.htm.
  [2][7]浙江省档案局,浙江省劳动和社会保障厅.浙江省社会保障档案管理办法[EB\QL]. http://www.nbhsda.gov.cn/info.aspx?Id=188795.
  [3]陕西省民政厅,陕西省档案局. 陕西省最低生活保障档案管理暂行办法[EB\QL]. http://shaanxi.mca.gov.cn/article/mzyw/cxdb/201011/20101100112102.shtml.
  [4]劳动和社会保障部,中共中央文献研究室.新时期劳动和社会保障重要文献选编[M].北京:中国劳动社会保障出版社,中央文献出版社,2002:75.
  [5]浙江省档案局.浙江省档案事业发展“十一五”规划[EB\QL]. http://www.zj.gov.cn/art/2008/12/22/art_7239_208978.html.
  [6]民政部办公厅,国家档案局办公室.关于加强最低生活保障档案管理的通知[J].中国民政,2008(04):35.
  [8]李援.中华人民共和国社会保险法解读[M].北京:中国法制出版社,2010:225.
  (作者单位:张秀芹、郝丽丽,山东工商学院政法学院;岳宗福,山东工商学院社会保障研究所 来稿日期:2013-04-13)



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