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公共养老金个人账户制度研究

  〔摘要〕 对公共养老金个人账户制度的实施条件、静态设计、动态转轨以及社会统筹和个人账户关系所做的理论分析表明,实现中国公共养老金个人账户制度的可持续发展必须审慎考察公共养老金个人账户制度实施条件,实行名义账户制,同时理性看待公共养老金个人账户制度功能,积极探求社会统筹与个人账户规模的最优结构,在优化社会统筹制度、防止出现逆向收入再分配基础上适度增长社会统筹账户的规模。
  〔关键词〕 公共养老金个人账户制度;实施条件;转轨成本;社会统筹
  〔中图分类号〕F840.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769(2013)03-0026-04
  一、公共养老金个人账户制度的实施条件
  公共养老金个人账户制度是指资金运行模式采取个人账户运行机制的公共养老金计划,其外延包括基金个人账户制(FDC)与名义账户制(NDC)。前者属于缴费确定型的基金积累制,并需对个人账户积累的资金进行投资运营以获取投资收益;后者是缴费确定型的现收现付制,名义个人账户仅仅充当记账工具,无实际资金积累,因此,NDC并不存在对资金投资运营的情况。转制成本的有效消化是实施基金制个人账户计划的首要条件,有效的资本市场是核心条件,科学的精算机制和完善的信息系统是实施个人账户制度不可忽视的要素,就业政策则是名义账户制养老金计划有效实施的关键性经济要素。
  上述几项条件中有一些条件应该认为是必需的。如果一个国家在建立个人账户制度之前尚未具备这些条件,即使强制推行个人账户制度也不可能使得这些条件更加有利于完备,反而会令这类条件恶劣,从而对个人账户制度的可持续发展造成阻碍。此类条件之所以具备这些特点,是因为要么缺乏这些条件会使个人账户制度发生异化,要么这些条件会与基金制度出现互损。因此,一个国家至少应在建立基金个人账户制度时,对如何有效地消化转轨成本做出合理的安排,否则有可能在制度实施过程中出现制度异化的状况;此外,一个国家如果资本市场缺乏基本的金融工具和监管机制,那么,强制推行基金制个人账户则会由于养老基金投资对资本市场的绑架使得资本的市场化程度愈发低下,FDC运行的资本市场环境更加畸形,从而不利于基金制度的可持续发展。
  另一些条件则是可以随着制度的建立和发展逐步建立完善的,比如,一个国家养老金制度如果不具备完善的精算机制和信息系统,随着FDC和NDC的发展,会倒逼政府采取有力措施积极建立并完善制度的精算机制和信息系统;如果一个国家的就业市场存在不利于老年人就业的状况,在NDC制度实施过程中,政府也可积极优化劳动力市场就业环境,配合NDC的弹性退休年龄制度,改善老年人的就业状况。
  二、公共养老金个人账户制度的静态设计
  公共养老金个人账户制度的待遇给付模式往往为缴费确定型(DC),它强调缴费与养老金待遇之间的联系,有利于激励劳动者的劳动积极性,延长他们在劳动力市场的停留时间。在这一制度下,每个参保者将来所能领取的养老金主要由其个人账户积累(或名义)额决定。这一制度强调参保者个人对自己的养老负责的理念,缺乏社会统筹模式下低收入者和高收入者之间的再分配。待遇确定型(DB)的养老金一般依据退休前一年或几年的平均工资确定,这对收入曲线较为陡峭的人群有利,而这部分人群往往终生收入较高,从而产生了不利于低收入者的逆向收入再分配,违背了养老金制度设计初衷。个人账户制度则通过DC型的待遇给付模式避免了这一问题的出现。
  从宏观角度讲,养老金制度是将一定时期的国民产出在各代之间分配的机制。从个人角度分析,养老金制度是一种生命周期收入平滑机制。面对人口老龄化的挑战,传统现收现付制度的财务无以为继,实施NDC模式有助于实现制度的财务稳定。但是,当人口老龄化程度较为严重,同时劳动生产率的提高不足以弥补人口老龄化对NDC制度带来的压力时,NDC制度所提供的养老金便难以实现目标替代率。因此,名义个人账户往往与公共储备基金相结合共同构成NDC制度。FDC与NDC的主要差别是财务模式的不同,前者属于基金积累制,后者总体属于现收现付制(PAYG)。
  现收现付制度的财务平衡由以下公式决定:
  swN=PD
  其中s为缴费率,w为平均工资,N为经济活动人数,p为平均养老金水平,D为退休人数。在人口老龄化背景下,为了保持养老金制度的财务平衡,可以降低平均养老金与平均工资的比率,增加缴费率,抑或通过提高退休年龄减少退休人数。PAYG制度的待遇给付模式可为DB型,亦可为DC型。DB型的PAYG制度即传统的现收现付制度可通过互助共济将富裕者的收入转移给贫困者,进而促进社会公平。DC型现收现付制即NDC强调效率,因为它将参保者的缴费和未来领取的养老金紧密联系起来。
  现收现付制和基金制孰优孰劣应谨慎思考。阿隆法则认为,当基金制投资收益率r大于现收现付制度的收益率,即人口增长率m和平均工资增长率g之和时,理性的选择是基金制度;反之,如果人口增长率(生物回报率)与平均工资增长率之和大于投资收益率,现收现付制的养老金计划就是可取的〔1〕
  但即使基金制投资收益率大于现收现付制的收益率,考虑到基金制度的效率问题,阿隆的结论是只在小型开放的经济中较为适用。一方面,他并没有考虑实施部分积累制即混合型制度和对传统现收现付制进行参量改革,如改变制度缴费率等状况下的制度效果,另一方面他的分析是一种静态研究,并没有探析制度转型中的成本和代际之间的分配矛盾。同时,应该看到,一个国家的养老金制度一般具有多个层次,人们可以从不同的层次获得养老金。
  面对人口老龄化的压力,基金制和现收现付制都面对着风险。随着人口老龄化的加剧,现收现付制不得不采取削减财务赤字的政策。而基金制度很容易受到资本市场风险的影响。养老基金很可能由于资本市场的周期性波动或经济危机而破产,政府不得不承担最终责任。   很多人认为,相对于基金制度,现收现付制更容易受到政治风险的影响。但应该看到,即使在基金制度下,政府很可能改变养老金制度运行的环境,进而对基金制度施加影响。一个国家即使已经实施了基金制度,在将来也可能出现左翼政府挑战这一制度的状况。必须指出的是,随着基金制度在一个国家的逐渐发展,养老基金规模会持续增大,而参保者个人对其控制能力极为有限,政府对这一基金收税的冲动会不断增强。如果政府开始对需求弹性低的养老基金征税,国民个人避免这一税收的可能性极低。
  此外,养老金制度模式选择还会受到具体国家具体国情的影响。在美国法制比较健全,同时资本市场发展较为完善,人们更加倾向于选择基金积累制度;而在中欧地区,很多国家经历了战争、货币政策改革以及政治体制更迭,民众往往更加信任现收现付制度。
  三、公共养老金个人账户制度的动态转轨
  许多发达国家的养老金支出占GDP的比重大约为10%-15%,因此,从现收现付制转制到基金制度的成本并非为零。所以,不能简单地应用阿隆原则在现收现付制度和基金制度之间做出选择。制度转型之时,在新人和老人之间出现的“失去的一代”会面临双重支付压力,即他们不仅需为自己未来的养老金进行积累,还要向当前退休者支付养老金。一些学者主张通过发行债券(如智利通过发行认可债券消化转轨成本)化解“失去的一代”所面临的双重支付压力。
  在此,我们设定消化转制成本的融资方式为发行认可债券,发行总额为D,这意味着当期政府债务会增加,政府所承担转制成本的资金S注入私人养老基金并进行投资运营。那么,在制度进行转型之时,新增加的储蓄资本S正好等于债务D:
  D=S
  在随后的年度,D的规模按债券利率r1不断增加,而S按照投资收益率r2的标准持续变化,如果r1和r2相等,那么可得下式:
  D(1+r1)n=S(1+r2)n
  一些乐观者认为r2会大于r1,但是,这种设想十分值得商榷。大量的养老基金积累会带来自由资本的大幅增加,这会导致利率下降。政府赤字超出预期水平会引起金融市场恐慌,这要求所认可债券的收益率要达到一个较高的水平。当r1等于r2时,债券的平均收益率与养老基金的投资收益率会互相抵消。因此,发行认可债券并不必然增加总财富。
  一些学者认为,基金制度能够在同样的缴费率水平下,比现收现付制度提供更多的养老金。上述观点是在静态假设的前提下得出的,完全忽视了这将使人们不得不通过缴纳高税收承担认可债券负担。征收高税收会导致同期消费的减少或通货膨胀率的上升税收水平的提高往往使得纳税人通过税收转嫁(主要是前转)将其税收负担转移给消费者,从而使得物价上涨,通货膨胀水平上升。,而后者会带来养老基金价值的下降。也就是说,发行认可债券消化转轨成本难免会让“失去的一代”通过其他方式承担转轨成本,同时将支付转轨成本的部分负担转嫁给其他代人。正如巴罗所指出的那样,政府债务迟早会通过征收高额税收来抵消。因此,“失去的一代”必然会在生命周期增加他们财富的论点是荒谬的〔2〕
  从现收现付制向基金制转轨的成本巨大。如果将来退休者的养老金水平与目前一致,同时中年人未来的养老金至少有一部分来自于PAYG制度,那么以捷克为例,其转轨成本将是年均GDP的1.5-2倍。为了维持PAYG制度财务稳定而不得不增加税收的方法会忽视经济的整体运行,极易导致逃税漏税、失业和劳动力市场扭曲等问题,最后出现经济增长和工资增加放缓甚至停滞的状况。通过发行认可债券的方法支付转轨成本会引致同样的后果,因为,这些政府债务终有一天会通过高税收来补偿。
  并且,试图从现收现付制向基金制转型是无法实现帕累托改进的。因为不可能在不使得其他任何一代不受损的情况下,补偿转轨导致的传统现收现付制第一代获益者的受益额〔3〕。在人口老龄化背景下,不存在任何使得各代人都不受损失的养老金制度改革。一些人认为,如果实施有效的养老金制度改革,那么年轻一代和中年一代会获益,同时老年人不会受损。这是一种曲解。因为任何优良的养老金制度改革都无法消除代际之间的矛盾,养老金制度融资方式的选择不应该仅依照效率标准,更应考虑代际之间的再分配。
  四、公共养老金个人账户与社会统筹的关系
  从理论层面分析,社会统筹养老金制度既可以采用现收现付制,也可以采用基金积累制度。但是,从各国实践看,社会统筹养老金制度往往采取DB型的现收现付制。此外,一般性税收收入支持的基础养老金亦可看作全国统筹层次的社会统筹机制。社会统筹与个人账户制度可看作一国养老保障制度体系的两个最重要层次。
  由于在养老金制度建立之初老年抚养比较低,各国一般采取现收现付制的模式。但是随着人口老龄化趋势的出现,老年抚养比不断上升,传统的现收现付制需要不断提高其供款率或退休年龄,抑或降低养老待遇才能实现制度的财务平衡,但是供款率和退休年龄又无法无限度地提升,在社会保障待遇刚性的影响下,养老待遇不易降低。因此,其财务稳定性受到严峻挑战。事实上,如果劳动生产率的提高带来的国民产出增加能够抵消或者超过人口老龄化给国民产出带来的消极影响,传统的现收现付制并不需要无限度地提高供款率或退休年龄,抑或降低养老待遇才能实现财务平衡,但其毕竟极易导致逆向收入再分配和“养懒汉”的状况应该看到,在制度实施强制性不足或执法不严的情况下,传统现收现付制极易产生参保的逆向选择和提前退休的冲动,这种状况在发展中国家较为普遍。。在这种情况下,DC型制度在一些国家开始出现,并成为各国改革的潮流,它弥补了传统现收现付制的缺憾,但是缺乏较为有力的收入再分配性。在养老保障制度体系的建立过程中,各国又纷纷建立了一般性税收收入支持的基础养老金,以增强制度的再分配性。这样,很多国家建立了NDC、FDC等专门供款型养老金制度与一般性税收收入支持的基础养老金机制以及与传统现收现付制相配合的养老金制度体系。从实践来看,一国社会统筹养老金制度应与个人账户养老金制度协调发展,第一,在基金制个人账户与传统现收现付社会统筹机制的关系方面,有的国家用个人账户基金支付当期退休者的养老金,以缓解社会统筹基金的支付压力,如波兰,这在一定程度上有利于保障当期退休者的养老权益,但是,会使得基金制个人账户流于形式。严格来讲,社会统筹基金与个人账户基金应该分账运行,不应混账管理,否则会给基金运行带来混乱,如在中国。一个国家如果具备实施基金制个人账户计划的基本条件,并实施了该制度,那么社会统筹部分和个人账户部分应该严格划清界限,而不能随意挪用个人账户基金补偿社会统筹养老金支付。如果一个国家并不具备实施基金制个人账户的基本条件而盲目实施基金制个人账户计划,那么面对巨大的投资压力时,社会统筹部分挪用个人账户部分的资金可能成为实现资金保值的变相手段,然而这会使得原来设想的基金制个人账户计划陷入一种畸态,造成整个养老金制度体系的紊乱。第二,现收现付的社会统筹制度与个人账户制度协调发展的另一重要内涵是建立互相协调的养老金调整机制。这种协调并非指两种制度的养老金调整机制完全一样,而应主要体现为两种制度按照自身运行机理实现养老金的合理调整。从理论层面分析,现收现付制养老金制度应该按照其收益率即工资收入总额增长率进行调整,以使退休者能与当期劳动者充分共享国民经济的发展成果;而基金制度要么通过传统保险,要么通过继续投资于资本市场实现养老金调整在各国实践中,为了保障国民养老权益,很多国家亦通过一般性税收支出向基金制个人账户养老金调整提供财政支持。有的国家将养老金调整变量内置于精算公式。但是应看到,基金制个人账户养老金支付的最后责任者仍为政府,其财力来源仍为一般性税收收入。。
  五、基本结论
  中国公共养老金个人账户制度的可持续发展须从如下两个方面着手:其一,审慎考察公共养老金个人账户制度的实施条件。目前中国尚不具备消化转制成本的融资条件和个人账户基金投资的资本市场条件〔4〕,建议实施公共养老金名义账户制度。同时中国个人账户制度的精算机制和信息系统建设尚不健全,就业市场存在歧视老年人的状况。因此,应在实施名义账户制的基础上,加强精算机制和信息系统建设,实施有利于老年人就业的积极政策,为制度运行提供有力支撑。其二,理性看待公共养老金个人账户制度的功能。作为公共养老金制度的一种模式,个人账户制度的主要作用是实现制度内的财务平衡,并不能发挥社会统筹养老金机制的互助共济作用。过于倚重个人账户计划的公共养老金制度体系无法有效地发挥确保国民养老权益、解除国民养老后顾之忧的作用。所以,一国公共养老金制度体系的建设应该确保社会统筹层次在其中的一定比例,协调好社会统筹与个人账户规模的结构。当前,中国企业职工基本养老保险的个人账户缴费率为参保者本人缴费工资的8%,企业缴费率一般不得超过其工资总额的20%,大部分省市已经达到20%,二者规模的结构比率大约为40%,这一比率是否合理,也是一个值得深入探讨的问题。
  〔参考文献〕
  〔1〕Aaron, H.J. The Social Insurance Paradox. Canadian Journal of Economics and Political Science, 1966, 32.
  〔2〕Barro, R.J. Are government bonds net wealth? Journal of Political Economy, 1974, 82,(6).
  〔3〕Breyer, F. The Political Economy of Intergenerational Redistribution. European Journal of Political Economy, 1994,(10).
  〔4〕郭林.公共养老金个人账户制度实施条件研究〔J〕.当代经济科学,2012,(5):97-104.
  (责任编辑:谢 科)


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