大学治理体系与治理能力
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摘 要： 推进大学治理现代化是我国大学发展面临的重大任务。在推进大学治理现代改革中，大学治理体系和治理能力具有基础性作用。大学治理体系决定着大学治理的制度与结构，大学治理能力则反映着大学治理体系所具有的功能。我国大学治理体系面临着行政权力与学术权力不平衡、开放性和透明性不足，参与水平偏低和责任性缺失的困境。我国大学治理能力存在着组织协调能力弱化，文化濡化能力偏低、监管能力和反馈能力不足的问题。推进我国大学治理现代化，需要从治理目标、治理结构、治理手段和治理功能四个方面进行综合改革。
关键词： 大学治理； 治理体系； 治理能力； 现代化； 大学文化
中图分类号： G46 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.015
近年来，随着我国改革的深入和高等教育自身的转型与升级，传统的大学治理面临着越来越多的挑战，迫切需要进行深刻的改革。面对这种情况，如何进一步推动大学治理现代化是我国大学未来发展道路中的核心任务。[1]党的十八届三中全会提出推动国家治理体系和治理能力现代化的改革理念和任务，这对于我国大学治理的改革具有重要启示。推动大学治理的现代化将成为未来改革的方向。
一、大学治理体系与治理能力：基于结构与功能的解析
大学治理是一个多方面因素综合作用的复杂过程，这既包括了大学治理所需要的制度、规章和结构，同时还包括了在治理结构和框架下治理主体与客体之间的互动和协作。在大学治理的过程中，治理体系是核心的要素。所谓治理体系，指的是大学治理的过程中所依据的基本制度框架，和在上述框架下所形成的治理参与者之间所形成的稳定的规范和程序。从新制度主义的角度看，治理体系在治理过程中具有两方面的基础性功能：一方面，治理体系为治理活动参与者的行为提供了稳定的和可预期的行为模式，大大降低了治理过程中的交易成本。按照新制度主义经济学的观点，现实社会中的人类组织行为都是具有交易成本的。在这种情况下，制度从本质上说是为降低人类行为的交易成本而出现。[2]随着人类社会变得越来越复杂化，相关的制度规范也随着大大增加，其根本原因就在于日趋复杂化的社会生活需要各种各样的制度规范来降低交易成本，促进人类的合作行为。基于上述理论层面的简要分析，可以看出，大学治理体系从根本上看是大学治理活动得以实现的基础。另一方面，治理体系明确治理的目标和方向，培育治理活动中的文化氛围，促进治理绩效的提升。[3]如前所述，治理活动是一项涉及多方面的复杂性活动，而治理体系的重要功能就是更好地将多方面的参与者进行有效协调和激励，使之统一到治理的总目标和总任务上面。同时，治理体系有助于治理文化氛围的形成，使得治理活动能够在更好的软环境中进行，因此治理体系将最终提升治理绩效。考虑到大学治理活动的复杂性特征，大学治理体系对于大学治理的水平无疑具有巨大的决定性意义。
治理能力是治理体系的功能性体现，它反映了治理体系所具备的实现治理目标的水平和品质。大学治理能力的提升离不开治理体系自身的完善。换言之，大学治理能力是衡量和评价大学治理体系完善与否的重要标志。大学治理体系和治理能力之间存在着决定性关系。提升大学治理能力的最根本途径就是进行大学治理体系的改革，促进大学治理体系的完善。对于当今的大学而言，强有力的治理能力包含如下四个方面的因素：组织动员能力、监督管理能力、培育认同能力、反馈评价能力。大学是一个复杂性的组织，确保大学的顺利运转离不开组织动员能力。通过组织动员才能够将大学范围内的力量凝聚起来，实现大学发展中的各种目标。监督管理能力是指大学治理者能够实现对于治理过程的全方位监督管理工作，确保大学的活动按照治理的总体方向发展。大学不仅仅是一个知识生产和传播的场域，同时也是一个文化共同体，因此对于大学治理者而言，培育对于大学的认同不可或缺。反馈评价能力指的是大学治理者能够最终形成对于大学治理活动最终结果的科学评价，并根据治理过程中的各种反馈进行调整，实现治理活动的优化和改进。
借助于社会学结构功能主义的思想不难看出，大学治理体系和治理能力事实上存在着结构与功能的辩证性关系。大学治理体系提供了治理得以进行的结构，大学治理能力的形成则体现了功能性的指向。[4]具体而言，二者之间的辩证性关系体现在如下两个方面：一方面大学治理体系决定着大学治理能力的实现，构建何种大学治理体系将从根本上决定着大学治理能力的高下；另一方面，大学治理能力也将反作用于其所存在的大学治理体系，对于大学治理体系的调整起到促进或阻碍的作用。从大学治理体系和治理能力的双重视角来解析我国大学治理的现状，无疑能够更加深刻而全面地透视大学治理的问题所在和未来的解决之道。
二、我国大学治理体系的困境
从大学治理的实践来看，大学治理体系具有基础性的作用。准确把握大学治理体系的基本特征是理解我国大学治理体系困境的重要途径。从起源来看，我国大学治理体系初步形成于建国后的高校院系调整时期，并在此后的计划经济时期得以巩固和发展。结合当时的历史境遇来看，我国大学治理治理体系从本质上具有计划经济时代的诸多特点，比如计划管理，行政权力主导，管理过程缺乏灵活性和参与性等特征。[5]尽管改革开放以来我国大学治理体系进行了持续的改革，但是从社会对于现代大学的预期和高校自身的治理水准来看，我国大学现有的治理体系改革距离世界一流大学的发展目标而言，还存在明显的差距。认知我国大学治理体系所面临的困境是推动我国大学治理现代化的重要前提。
（一）从权力分布来看，我国大学治理体系中行政权力与学术权力存在着不均衡状态
在大学治理体系中，权力如何分布将决定着大学治理的成效。[6]从世界范围内来看，知名大学在治理体系的权力分配方面都是采取学术权力至上，行政权力服务于学术权力的做法。这种做法源于大学自身的独特性质。与其他社会生产和服务组织不同，大学是一个社会中思想、观念、知识的发源地，因此切实保障大学在思想研究、观念传播和知识探索方面的充分自由，是大学得以发展的必要条件。[7]对于我国大学而言，由于长期处在计划经济体制的管理模式中，导致大学的行政权力较之学术权力在大学治理体系中具有更大的决定作用。大学治理体系中学术权力与行政权力的失衡状态，将不利于我国大学未来的发展，影响大学治理能力的提升。 （二）从与外部环境的关系来看，我国大学治理体系缺乏开放性和回应性
大学并不是存在于真空之中，而是在现实的社会环境中发展。如何处理与所处的社会环境的关系是大学治理的重要内容。对于一所大学而言，只有积极主动地参与到所处社会的发展与进步过程中，大学才能够获得持续性的发展动力，赢得持久的声誉。大学积极主动参与社会发展要求大学治理体系具备开放性和回应性的特征。开放性促使大学能够更加有效地吸纳和感知社会对于大学的需求；回应性使得大学能够对于这些社会需求给予及时有效的回馈。从这个意义上讲，大学治理体系具有开放性和回应性是其现代化与否的重要标志。对于我国大学而言，大学治理体系在开放性和回应性方面还是比较缺乏的，一方面是由于我国大学长期处在计划经济体制之下，自主发展的空间比较狭窄，这导致大学难以与社会互动，回应社会的需求；另一方面，由于我国大学在资源获取、发展规划等方面主要偏重于政府教育管理部门，因而导致大学缺乏积极性参与社会事务，更难以对于社会的需求进行及时回应。我国大学治理体系缺乏开放性和回应性，无疑导致了大学在经济社会发展中的巨大潜力没有充分发挥出来，并最终影响了大学社会声誉。
（三）从治理的过程特征来看，我国大学治理体系中参与程度不足
大学是一个社会中先进思想观念和科学知识的发源地。从思想和知识的产生历程来看，只有经过自由而充分的讨论争鸣，反复论证和比较，先进的思想和科学的知识才能够被接受。知识生产的这个特征对于大学治理体系无疑具有内在的规定性。大学治理体系只有具备了充分的参与性才能够为知识生产创造良好的环境。我国大学治理体系就参与水平而言，还存在薄弱之处。这体现在参与渠道和参与成效两个方面。就参与渠道而言，我国大学是比较有限的。参与渠道更多体现在教师代表大会、工会、学生会等若干个方面，除此之外的参与渠道比较匮乏。比较有限的参与渠道难以满足广大师生参与大学治理的需求，因而拓展参与渠道是今后改革的方向。就参与效果而言，我国大学同样比较薄弱。尽管现有的参与在大学治理体系中发挥着重要的作用，但是现有参与的效果距离师生的预期还存在着差距。综合这两个方面的内容，笔者认为大学治理体系中参与程度不足对于大学治理具有不利影响。
（四）从治理的反馈效果来看，大学治理体系中缺乏必要的责任制
现代治理理论认为，落实责任制是实现善治的组成部分。[8]落实责任制能够更好地促使和激励治理参与者的行为，保障治理的效果。对于大学治理而言，责任制同样是大学良好治理不可或缺的要素。[9]从我国大学治理体系的情况看，责任制的构建还处于起步阶段。目前对于大学治理过程中的财务、重大决策、选人用人等问题已经在治理体系中初步构建了责任制。同时需要看到的是，大学治理过程中上述问题之外的领域还存在责任制缺位的状况。从上述分析不难看出，责任制的薄弱乃至缺位是我国大学治理困境的重要体现。
三、我国大学治理能力存在的问题
大学治理能力的高下反映了大学在实现治理目标时的水平。对于现代大学而言，建设有力的大学治理能力是实现大学治理现代化的必要条件。[10]大学治理能力与大学治理体系密切相关，大学治理体系中权力的分布、机构的分工，与外部社会环境的互动等方面的因素都对于大学治理能力具有决定性影响。就我国大学治理能力而言，笔者认为存在如下几个方面的问题。
（一）不同机构在理念和职能之间的错位导致大学组织协调能力的弱化
大学是一个承担着多方面职责、有众多组织机构构成的复杂组织。就大学的职责而言，学术研究、人才培养、服务社会是其三个根本的职责。就组织机构而言，大学包含了专业院系、行政机关、学生社团等组织。就此而言，大学善治的实现就是要将上述众多的组织机构进行协调和配合，服务于大学所承担的职责。而能否有效地实现这个任务则反映了大学所具有的治理能力。我国大学在发展过程中由于历史传统和现实治理体系的影响，大学的组织协调能力存在着弱化的倾向。一方面，学术权力和行政权力之间的边界还没有很好的厘清，导致大学治理中这两大权力之间存在着复杂的协调问题；另一方面，我国大学治理的法治化和制度化程度比较低，导致不同机构部门之间缺乏良好的协调配置机制，机构部门之间的协调配合难度较大。
（二）大学文化和大学精神建设的滞后导致大学治理中濡化能力的不足
大学既是一个进行科学研究和人才培养的组织，同时也是一个文化共同体，负载着继承和传播文化的功能。[11]能否形成自身特色的大学文化已经成为衡量大学治理能力的重要指标。在大学治理能力中，濡化能力是大学形成和培育自身文化，提升校园凝聚力和认同感的能力。对于现代大学建设而言，濡化能力是提升大学软实力的重要方面。强有力的濡化能力，能够增强大学成员对于学校的认同感，同时也能为大学治理活动营造良好的环境。世界知名高校无不在推动大学濡化能力方面进行着持续的探索。对于我国大学而言，这方面的起步比较晚。现阶段的大学建设从内容上看还是偏重于硬件建设，比如校园基础设置、学科门类、规章制度等方面，而对于大学文化和大学精神方面的建设还比较薄弱。这种发展阶段上的滞后性无疑对于大学濡化能力建设具有相当的影响。
（三）大学治理能力中监管能力和反馈能力的弱化
从理论上看，治理的过程不仅仅包括确定目标和政策执行，对于执行的结果进行有效的追踪和反馈同样是治理不可或缺的组成部分。在我国大学治理过程中，比较重视决策和政策执行的过程，但是对于政策执行的评价和反馈还是比较薄弱的。这种情况的出现源于如下两个方面的原因：从大学治理体系来看，能够承担执行监管和反馈的组织机构还比较薄弱，难以对于治理过程进行真正有效的监管和反馈。从大学治理的观念层面来看，监管能力和反馈能力的作用还没被充分认识到，无论是大学领导者还是大学治理的参与者的认识都有待于进一步提升。大学治理能力中监管能力和反馈能力的弱化，不利于对于政策进行科学的评估和及时的调整，因而最终影响到大学治理的效果。 四、大学治理现代化：我国大学治理的战略抉择
改革开放以来，我国大学经历了跨越式的发展，在科学研究、人才培养和服务社会经济发展方面做出了显著的贡献。但是我们仍要清醒地看到，我国大学治理体系和治理能力所存在的问题依然明显，在大学未来的发展过程中，需要积极有效地解决这些问题。党的十八届三中全会所提出的国家治理现代化的理论命题，对于我国大学治理同样具有极其重要的借鉴价值。笔者认为，推进我国大学治理的现代化是未来我国大学发展的战略性抉择。只有全方位推动大学治理现代化的改革，我国大学才能够有效克服现阶段治理体系和治理能力所存在的问题，为大学未来的发展打下良好的基础。
（一）更新治理理念，实现治理目标的现代化
治理理念决定着治理活动的总体方向和发展目标。更新治理理念就是要将现代大学精神和大学观念的有益思想要素融入到大学治理理念之中。在大学治理理念方面，要将思想自由，科学创新，社会责任等理念纳入到大学治理的目标之中，为大学治理现代化确定正确的方向。
（二）完善治理结构，实现治理体系的现代化
治理结构决定着大学治理过程中不同机构部门、不同参与者的相互关系和治理流程。完善治理结构，就是要突出学术权力的核心地位，[12]增强大学治理过程中的参与水平，提升大学治理体系对于社会需求的回应性。
（三）优化治理手段，推动治理方式的现代化
治理手段是大学治理得以实现的途径和方式，推进大学治理现代化，离不开治理手段的现代化。现代大学无不以法治作为根本的治理方式。因此应该通过制定大学章程和相关的规章制度，[13]将大学治理活动纳入法治化和制度化的轨道上，实现依法治校。
（四）提升治理功能，推动治理能力的现代化
治理功能是大学治理水平的重要标准，是治理理念、治理结构和治理手段的综合反映。提升大学治理能力，需要在组织机构的协调配合能力、大学文化的濡化能力和治理流程的反馈与监管能力三个方面进行改革，形成大学强有力的治理能力。
大学治理的现代化是一项系统性工程，近年来的大学治理改革已经取得了明显的改革成效。在未来的改革中，需要从更为系统的角度，综合推进大学治理在目标、体系、手段和能力四个方面的改革，最终实现我国大学治理现代化的成功转型。
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
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