电价管制刚性的政治经济学逻辑

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　　摘要：中国电价管制严重扭曲价格机制并带来巨大的社会经济成本，是政府角色错位的突出表现，但是市场化电价改革一直没有得到切实推进，电价管制具有明显的制度刚性。在政绩收益最大化目标下，扭曲价格机制的低电价管制具有内生的制度激励和强化机制。在制度变迁过程中，由于政府将低电价作为一种获得公众支持的福利性政治政策工具，使政府陷入“改革套牢型”政治社会契约陷阱。电价管制体制改革首先需要实现政府角色的转变，重构政府与公众之间的政治契约关系，通过市场化和普遍服务机制的结合，实现效率和公平的兼得。
　　关键词：电价管制；制度刚性；价格扭曲；政府职能；政治社会契约
　　中图分类号：D92229201
　　文献标识码：A
　　文章编号：16710169（2014）04000106
　　基金项目：国家社科基金重大项目“中国城市公用事业政府监管体系创新研究”（12&ZD211）；浙江省社科重点基地重点项目“节能减排约束下的深化电力体制改革研究”（12JDGZ02Z）
　　作者简介：唐要家，经济学博士，浙江财经大学中国政府管制研究院教授、博士生导师（浙江 杭州 310018）
　　推进电价改革是完善主要由市场决定价格机制的全面市场化改革的重要内容，也是电力体制改革有效推进和实现节能减排目标的重要保证。长期以来，国家对电价实行严格的管制，如何改变电价扭曲并建立市场化电力价格体制是理论和政策研究的重要问题。于良春等基于自然垄断理论分析提出了包含非线性定价的电力价格管制政策建议，于立宏、郁义鸿基于煤电产业链分析设计了适用于不同情景的纵向价格管制模式，于立等对煤电价格双轨制的形成机制及其效应进行了分析并提出了相应的管制改革政策，林伯强等分析了电价扭曲的隐性补贴和改革政策问题（P1）。已有的理论研究已经较好地回答了电价放松管制和市场化改革的收益和最优改革政策设计问题，但是中国电价改革的现实却带来一个似乎非理性的改革决策问题，即经济学理论已经证明的具有帕累托改进效应的电价放松管制改革为何迟迟得不到推进，阻碍电价改革的根本原因是什么？制度经济学理论指出，制度变迁能否得到推进取决于改革的成本与收益比较，而利益集团往往是阻碍改革的主要因素。这一理论解释显然适用于自主性制度变迁过程，它不能有效解释中国政府主导下的威权主义电力体制改革模式。尽管电力行业存在强大的利益集团，但是中国政府在问题导向的改革压力下始终保持相对独立的改革决策能力，改革以来一直在渐进地推进电力市场化改革，但是放开市场却不放开价格，市场化改革与政府价格管制严重不匹配，成为中国电力体制改革的重要特征，这是一个有待解释的问题。本文基于电价管制造成的社会经济成本分析，重点解释电力价格管制刚性的政治经济学逻辑。
　　一、电价管制扭曲的社会经济成本及其制度刚性
　　在长期的计划体制下，我国一直将电力作为重要的基础性产业，将电力作为重要的“准公共产品”来提供，为此，国家通过严格的价格管制长期维持较稳定的低电价。价格机制是促进资源优化配置的基础性机制，当价格机制受到人为扭曲之后，必然造成社会福利损失。1978年以前长期的计划管理体制造成电力严重短缺，改革以来尽管发电市场逐步引入竞争，但国家仍然对电价实行严格的计划管制，电价管制体制严重滞后于电力市场化改革进程，并造成巨大的社会经济代价。从纵向价格形成来说，政府管制对电价的形成造成双重纵向扭曲：一是上下游产业之间的纵向价格扭曲，即市场化煤炭价格与管制下电力价格之间的扭曲；二是电力产业内的纵向价格扭曲，即上网电价、输配电价和销售电价之间的扭曲。
　　中国地质大学学报（社会科学版）
　　唐要家：电价管制刚性的政治经济学逻辑
　　（一）煤、电价格结构扭曲
　　目前，我国电力供应中火电约占80%左右，煤炭价格占燃煤电厂总成本的70%左右。因此，煤炭价格成为影响电力价格的最主要因素。我国自1993年就逐渐形成“计划煤”与“市场煤”的“双轨制”，2002年以来，国家确定了煤电价格联动机制，但并没有得到及时充分执行，上网电价调整严重滞后于煤炭价格上涨。为了准确分析煤电价格扭曲程度，我们采用基于煤、电价格指数来计算电价扭曲度。假设煤炭行业价格指数，电力行业价格指数为，由于价格指数本身已经考虑了整个社会物价水平的变化，这两个指标之间的差乘以煤炭价格转换为电厂成本的系数，则可以得出发电成本涨幅，然后相应年份电价变动减去发电成本变动，我们就采用《中国统计年鉴》相应年份的工业生产者出厂价格指数的有关行业数据，根据上式进行计算，我们得出2002―2011年煤电价格扭曲指数（如表1所示）。从结果可以看出，除2006年和2009年电价不存在人为压低外，其他年份的电价均存在明显的价格扭曲，电价涨幅明显低于煤炭价格和企业燃料成本上涨幅度，电价扭曲最高的为2008年，扭曲指数为-1892，这很大程度上与2008年国家为了刺激宏观经济增长和保持物价稳定而强力压制电价上调有关。
　　国家发改委实施的煤电价格联动机制出发点是保证电价能及时反映燃料成本的变化，但由于这种行政计划价格管理方式具有价格调整的滞后性、成本分担的武断性和电价调整中的过多政治考量，价格联动具有明显的不充分性。根据我们的测算，2005和2006年这两次电价调整仅仅缓解了煤价上涨带来的发电成本上升压力的194%左右，2008年的电价联动调整仅仅缓解了煤价上涨带来的发电成本上升压力的513%。2012年煤炭价格超预期下降为发电企业带来较大的政策性盈利，电力行业利润率由2011年的43%迅速上升到2012年的182%，五大集团利润同比增长691%，政策性盈利占行业销售收入的比重为70%左右，而煤炭行业则出现全行业亏损面高达20%左右的局面。电价扭曲是造成煤电企业政策性亏损和政策性盈利的主要原因，当政策性因素成为企业盈利与否的主要决定因素时，企业显然无法形成稳定的投资预期和通过创新来增加盈利的激励，行业稳定高效发展必然受到影响。这说明在市场价格机制能有效发挥作用的领域，价格管制只能使情况变糟而不能使情况变好。 　　图1政府电价管制的政治经济逻辑
　　对一个国家来说，政府的角色并不是政府职能的自我定位，而是建立在政府与公众之间契约关系的基础上，政府与公众之间的政治社会契约乃是政府角色的本质。政府以获取民意或公众支持的低电价管制政策实际上是一个政府与公众之间形成彼此角色和责任定位的默示社会契约。长期以来，中国一直把电力作为一种所谓的“准公共产品”，作为政府获得政治支持的一种重要政策手段，为此长期维持较低的零售电价水平。在电价成为一种获得政治支持的政策手段情况下，享受低电价就成为一种政府承诺下的默示“社会契约”。低电价是中国计划经济体制下形成的“福利国家”体制的延续，这一体制是建立在政府对经济社会高度干预的计划分配体制和政府巨大的财政投入基础上。随着一个国家市场化改革进程的深入，市场化交易的扩展、民营经济的发展和社会收入结构差序化的提高，客观上要求传统“福利国家”体制下的全能政府转变为有限政府，有限政府的行政职责仅限于保障弱势群体的基本需要不受伤害，并更多地注重发挥市场机制在提供公用产品中的作用。但由于传统“福利国家”更多地契合了大多数公民的短期显性利益，低电价巨大的社会成本并不被单个公民所直接感受到，因此传统的低电价管制体制就具有了很强的路径依赖与体制惯性，当公众形成这一稳定的预期之后，政府主导的价格改革就具有了巨大的政治与社会敏感性，政府主导的市场化价格改革往往会被公众看作是不合理的违约性涨价行为，政府建立合理反映成本的市场化价格机制就会面临巨大的社会反对声音，同时这也造成制度企业家和相关政府部门改革意愿严重不足，政府从而将自己锁定在难以推进电价市场化改革的境地。
　　从制度演进来说，转型国家政府管制体制改革过程也是政府角色转变和整个国家政治行政体制重构的过程。由于路径依赖，一国的制度遗产和现存制度体系对新制度的形成会产生基础性影响。一个国家政府与民众之间的政治社会契约具有两种不同的类型：一是改革促进型社会契约，二是改革套牢型社会契约。在改革促进型社会契约下，改革符合各方的利益，政府和公众具有明显的改革共识，增进社会总体福利的改革得以迅速推进；在改革套牢型社会契约下，尽管改革符合社会长远的共同利益，但是由于大多数人在短期无法感知改革的收益以及强势利益集团的影响，导致政府和公众之间很难达成改革共识，政府增进社会福利的改革无法得到推行，而社会总福利也长期得不到改善，政府和社会陷入僵持状态如欧债危机中的希腊，面对欧盟救助计划提出的紧缩方案，希腊民众掀起了激烈的反对政府紧缩计划的政治行动，严重影响了经济复苏进程。。
　　在社会发展过程中，由于有限理性和信息不对称，任何契约都是不完全的，因此再谈判就无法避免，而问题的关键是一个社会应该形成有效的契约再谈判规则，确保利益相关者合理分享契约效率改进的收益，从而使不合时宜的政府与公众关系的政治社会契约能够顺利实现再缔约，从而保证实现有序的政府角色转换和制度转型。在此过程中，改革决策者的理性改革政策设计、决策透明与信息公开、有效的公众参与、可问责的政府、完备的法治是保证政治社会契约有序转变的重要因素，政府与社会在互动、改变与合作中达成新的政治社会契约，并使其具有共识的社会价值和政治合法性基础。
　　三、政治社会契约重构与电价管制体制改革
　　电力行业改革过程不仅是市场机制作用被放大的过程，也是一个减少政府的作用和降低政治影响的过程（P35）。目前，中国政府对电力行业的价格管制主要是基于政治而非经济的理性决策，电价管制改革的一个基本前提是政府职能的科学定位，重构政府管制的制度基础。电力价格管制体制改革的基本前提是改变政府价格管制的政治角色，在市场发挥资源配置决定性作用的背景下，政府的角色主要不是直接提供电能“福利产品”而是更应该关注再分配问题。因此，政府的角色要从“提供福利的政府”向“保障福利的政府”转变，并恢复电力价格机制调节市场供求、促进资源优化配置和实现节能减排的本来作用。
　　根据公共产品理论，政府只提供纯公共物品。严格意义上来说，电力并不是一种纯公共物品，也很难说是一种准公共物品，电力本质上是一种可收费物品。因此，它并不必须由政府来提供，完全可以通过市场来提供。电力作为一种商品同其他市场中的可收费商品并无不同，市场供求规律和竞争机制依然是决定均衡数量和资源优化配置的根本力量。政府并不具有提供“普惠制”电力商品的经济基础，政府改进消费者福利也不是必须要对电能“去商品化”，一定要扭曲市场。在电力行业，电力批发和电力零售都是市场机制能有效发挥作用的领域，并不需要政府管制，输电和配电环节具有自然垄断性，政府管制也主要是确保企业不滥用垄断势力，实现公平、无歧视的接入，防止垄断企业不合理地获取垄断租金。从国际经验看，提供福利性电能从来都不是一个国家政府的不可推卸责任，保障电力供需完全是市场的事情，政府主要是防止再分配扭曲和通过转移支付来改进弱势群体的分配状况。
　　随着电力行业市场化改革，政府保障社会公共利益目标不应维持低社会总福利的平等式均衡，而应该谋求社会总福利最大化下每个个体福利的持续改进。中国长期以来一直都将电力作为一种福利物品来提供，这实际上是一种普惠制的政府优惠，它是计划体制下福利政府思想的体现。由政府通过管制为社会所有用户提供低的普惠制电价，是以牺牲经济效率和巨大的社会成本为代价的，并不符合公共政策的成本―收益原则。普惠制电价表面看似公平实际上是极大的不公平，因为它忽视了不同群体的收入差异和支付能力，统一的低电价实际上是所有人平均分担电力供应成本，结果造成穷人支付更多而富人支付较少，忽视了真正值得帮助的穷人，是一种既不公平又无效率的政府管制行为。因此，低电价不一定就公平，高电价不一定不公平，关键是电价应该反映不同收入群体的支付能力，通过有效的机制设计在保证低收入群体可支付能力的基础上使价格充分反映资源环境成本，实现效率与公平的兼得。
　　保障国民福利最大化是任何一国政府的根本目标，但是这并不等于需要政府都亲力亲为，并不等于政府一定要作为直接提供者，“政府的角色应该是掌舵者而非划桨者”（P11）。在电力等基础性产业，政府追求公共利益的最大化并不意味着政府一定要直接提供产品，政府更应该设计、提供和维护一个运行良好的提供该产品的制度体系。如果经济决策权主要交给市场，政府仅承担弱势群体生活水平保障者的角色，就能够实现社会长远福利的最大化。如果说政府有责任为社会中的穷人和其他弱势群体提供电力产品的话，提供的最佳方式也不是价格扭曲的交叉补贴而是通过普遍服务机制来解决。基于市场化和普遍服务机制的电力供应模式将市场机制的效率和政府转移支付的公平很好地结合起来，则可以实现效率与公平的兼得。
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