农民林业专业合作社：集体林规模化经营的组织形式与制度创新

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　　摘要：集体林权制度改革，一方面在政策层面落实了农民对集体林地的承包经营权以及林木所有权，另一方面在森林经营层面导致了集体林地的高度碎片化。在建设现代林业和生态文明的新形势下，通过农民林业专业合作社将产权分散的集体林地组合为森林经营利益共同体，从而实现集体林地的规模经营，已是大势所趋。从林业发达国家的历史经验和我国当前的实际需要来看，我国《森林法》应当将农民林业专业合作社的建设纳入《森林法》的制度框架，确立集体林森林经营补助专项资金制度，通过制度创新发挥农民林业专业合作社在组织规模化森林经营上的优势，推动集体林走上规模化经营的道路。
　　关键词：林地家庭承包经营；农民林业专业合作社；集体林规模化经营；森林经营制度创新
　　中图分类号：F32142
　　文献标识码：A
　　文章编号：16710169（2014）04002806
　　基金项目：国家社会科学基金项目“美丽中国视域下的森林法创新研究”（13BFX134）；国家林业局经济发展研究中心委托项目“森林经营法律问题研究”（20120928）
　　作者简介：周训芳，博士，中南林业科技大学政法学院教授、博士生导师（湖南 长沙 410004）；诸江，中南林业科技大学政法学院副教授
　　一、问题的提起
　　古往今来的社会实践已反复证明，中国农村社会的治乱兴衰与农民的福祉安康，无不与土地问题息息相关。因此，“平均地权”是近代以来的思想家、政治家所共同关切的社会问题。农民的土地问题，无时无刻不在影响着我国的政策和法律发展进程，林地问题也是如此。2008年《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》颁布以来在我国全面铺开的集体林权制度改革，其“均权、均股、均利”的做法也可找见“平均地权”的身影。
　　截至2013年6月，全国集体林地已确权2702亿亩，我国林权登记机构向8 98125万农户发放了上亿本“林权证”，发证面积已达到2604亿亩。农村集体林的林权状况的这一改变，标志着党的十一届三中全会以来实行的农村土地承包经营制度，最终在林地经营领域彻底落实，我国农村集体林地的经营全面走上了以农户为单位的家庭承包经营发展道路。但是，在集体林权制度改革完成后，我国农村的森林经营状况呈现出高度分散化的局面，森林经营水平较低，市场信息不灵，林产品进入市场的成本高和收益率偏低。因此，我国政府和林业主管部门又寄希望于通过新的林业政策引导农村能人、林业大户去组织农民发展农民林业专业合作社这一新型的森林经营组织形式，来实现集体林的森林经营的规模化，并以此来推动农民收入的增加、现代林业的发展以及农村的生态文明建设。到目前为止，全国农民林业专业合作社发展到了978万个，并有200个县被国家林业局确定为农民林业专业合作社示范县（P61-62）。这一政策实践，给森林立法工作提出了一个全新课题。目前，现行《森林法》有关农村森林经营法律制度的规定是零散的，在制度设计上存在着诸多空白，大大滞后于林业政策实践，难以为集体林的规模化经营提供法律保障。而《农村土地承包法》、《农民专业合作社法》只是分别设计了土地承包经营制度和农民专业合作社制度，没有也不可能涉及森林经营问题。如何将土地承包制度、农民专业合作社制度与集体林的森林经营衔接起来，从制度建设方面推动集体林走上森林经营规模化的道路，尚未引起法学界的关注。因此，本文从《森林法》的制度创新角度，提出一个适应现代林业生产特点和生态文明建设要求的集体林森林经营法律制度方案，抛砖引玉，期望推动法学界对这一领域的深入研究。
　　中国地质大学学报（社会科学版）
　　周训芳，等：农民林业专业合作社：集体林规模化经营的组织形式与制度创新
　　二、国外分散私有林的规模化经营合作组织的制度实践
　　从世界各国的历史经验来看，对分散的私有林进行规模化经营，主要是通过森林经营合作组织来实现。
　　对于国外森林经营合作组织的发展和私有林的规模化经营的制度建设情况，农、林学界和林业管理部门有多位学者和政府官员做过专门研究。北京林业大学张满林（2009）、中国林业科学研究院谢和生（2011）、北京林业大学顾艳红（2012）、沈阳农业大学李旭（2012）的博士论文中，均涉及到对国外私有林合作经营组织的制度建设的研究。褚利明、董妍、丁丽等对芬兰、瑞典的私有林的规模化经营情况做过实地考察，并撰写了考察报告。张德成、李智勇、徐斌等对国外的私有林主协会进行过专门研究。从这些研究中可以看出，20世纪初以来世界林业发达国家的私有林主均建立了各自的森林经营合作组织，例如：德国、瑞典、挪威、芬兰的林主协会，美国、加拿大的私有林主协会，日本的森林组合，新西兰的林主协会等。这些国家均通过《森林法》或者专项立法对分散私有林的规模化经营合作组织进行了制度规范，积极引导和扶持私有林的规模化森林经营活动。因此，这些林主合作组织成为了实现私有林规模化经营的主要力量，对所在国家的私有林政策起着极重要的作用（P16-21）。
　　欧洲的私有林主合作组织出现较早。早在1907年，芬兰就出现了首个林主协会，1917年成立了全国林主协会。瑞典的林主协会成立于20世纪20年代。瑞典、芬兰、德国等国逐步形成了从国家到地方的三级管理的林主协会组织体系。随着各国林主协会的发展，在欧洲出现了国际性林主协会。1946年欧洲诞生了首个国际性林主协会即北欧林主协会，1989 年南欧林主联盟成立，1996 年欧洲林主联盟成立。在大洋洲的新西兰，1926年成立了林主协会。在北美，美国1941 年成立了全国的林主联合会，加拿大1971年成立了全国的私有林主协会。在亚洲的日本，1880年开始出现各种类型的森林合作组织，这些组织在1907 年日本《森林法》修改时被制度化为森林组合。为了适应国际林产品贸易的发展，2002年7月1日，在美国的华盛顿成立了国际林主联合会，其会员都是各国的林主合作组织，代表着北美和欧洲的2 500万个小私有林主，形成了全球化的林主合作组织体系。上述林业发达国家在经历了自20世纪初以来的将近一个世纪的发展之后，基本都完成了私有林森林经营的制度化、规模化进程。 　　在私有制国家，私有林主合作组织的森林经营规模化程度较高。例如，瑞典私有林主联盟拥有88万林主，经营着580万hm2林地，占全国家庭私有林的50%。而芬兰林主协会则拥有28万林主，年营业额达5 000万欧元。据国内研究者的实地考察，芬兰林主协会实施了全国私有林80%的木材销售计划、40%的木材销售和80%的营林作业（P117）。新西兰林主协会成员经营的林地有188万hm2，占全国人工林面积的80%，年出口收入2012年达到了47亿美元，林产品贸易成为新西兰的第三大出口贸易。在美国，80%以上的森林面积属于私有林，美国私有林主协会经营的私有林地面积达3 700万hm2，私有林主分布在47个州。据加拿大私有林主协会的介绍，30%的私有林主加入了该协会，协会通过《简报》和网络向会员发布信息，其主要工作是为私有林主提供培训、咨询和销售木材服务，将私有林主的意见反映给政府以维护其权益，向私有林主普及森林经营方面的政策、法律和技术等。日本的森林组合在20世纪60年代后成为日本私有林经营的主要承担者，政府通过补助资金加以扶持。进入21世纪以来，日本的森林组合有走向合并和扩大的趋势。2002年，日本林野厅向森林组合系统以及各都道府县下发了《关于今后森林组合等的组织及业务运营的指导方针》，要求将森林组合划分为核心组合、普通组合和无活力组合，将政策重点放在核心组合上，推进以大流域为单位的合并，最终实现一县一组合的目标，进一步强化森林组合的执行体制。另据日本《林政新闻》2006年8月9日报道，千叶县辖区内的15个森林组合，除千叶市森林组合外，其他14个森林组合决定于2006年10月31日合并为“千叶县森林组合”，拥有会员15 579人，其主要工作包括森林经营及开拓县产木材的销路、松材线虫防治、公园管理等（P46-48）。
　　在林业发达国家，针对私有林面积小、地块分散等缺点，《森林法》对于如何实现私有林的规模经营以及私有林规模经营的组织形式均有详细规定。以瑞典为例，早在1903年，瑞典的《森林法》就规定以省为单位设立林业委员会对私有林进行指导，该组织由省知事指名的委员长、省议会和农会推荐的3名委员组成，与森林所有者的机构共同合作开展业务，通过雇佣受过专业培训的技术人员对私有林经营进行指导，给所有者提供信息、种子和苗木，按所有者的请求为其选定采伐木等。1923年瑞典对《森林法》进行了修改，对森林经营的要求更为明确，规定森林所有者必须及时进行更新作业，否则省林业委员会可以由所有者负担来进行造林。经过随后几十年的努力，瑞典林业工业的民间力量发展得十分壮大，森林组合和林产业团体积累了丰富的森林经营经验，因此，1993年瑞典再次修改《森林法》，将国家对私有林的干预降低到最小，对森林所有者的经营进行指导、普及、劝告成为了国家森林政策的重点（P166）。
　　而在德国，《森林法》对林业合作组织的规定极为详尽。1998年德国《森林法》第15条至第39条全面规定了林业合作组织的概念、类型、任务、组织机构、章程、设立条件和程序等。德国《森林法》规定的林业合作组织包括林业企业联盟、林业企业联合会、林业协会等。林业企业联盟是土地所有者的联合组织，其目标是改善连接在一起的林地以及进行植树造林的地块的经营，特别是要克服面积小、不利的地貌、土地所有权的分散、地块的分散、林地开发规模不足或其他的结构缺陷造成的不利现象（P6-12）。
　　日本则制定了专门的《森林组合法》。在森林经营合作组织的法律制度设计方面，以日本的《森林组合法》最为完善。在日本，森林组合制度和国有林制度是两个并列的法律制度，形成为日本林业行政的两根支柱。上面提到，1907年制定的日本《森林法》首次将“森林组合”制度化，而到了1978年，日本的森林组合制度从《森林法》中分离出来，形成了独立的《森林组合法》。该法将森林组合划分为设施森林组合、生产森林组合、森林组织联合会等三种类型。设施森林组合是以个人或法人等森林所有者为社员组织起来的，以为社员服务为宗旨而实施各种森林经营业务的法人，该组合的覆盖面相当于民有林面积的90%。生产森林组合是社员将森林以实物出资的形式加入森林组合，组合成为森林所有者，由组合实行共同经营，社员提供必要的劳动力的一种组合形态，其目的是通过小规模森林经营的集体化，以提高经营效率，实现规模效益。而森林组合联合会则是设施森林组合和生产森林组合的联合组织，实行都道府县和全国两级联合会制度（P172）。
　　综观林业发达国家的私有林森林经营合作组织制度建设的发展历程，可以看出：森林经营合作组织的主要目标，是在遵守森林可持续经营原则的基础上，满足合作组织内部成员在提供咨询、采伐、规划和造林服务，销售木材，有效地进行商业开发和供应产品，优化生产、运输和物流成本等方面的各种需要及其经济活动的发展，促进林业生产者的长期收入（P15）。这一森林法上的制度建设经验，值得我国《森林法》借鉴和吸纳。
　　三、我国农民林业专业合作社在组织规模化森林经营上的制度优势
　　在我国，《农村土地承包法》已提供了林地承包经营的制度方案，《农民专业合作社法》已提供了农民林业专业合作社建设的制度方案，但没有也不可能涉及森林经营问题。因此，《森林法》需要在《农村土地承包法》、《农民专业合作社法》的基础上，借鉴外国经验，设计一套农民林业专业合作社组织和实施规模化森林经营的具体制度方案。目前，现行《森林法》有关农村森林经营法律制度的规定是零散的，在制度设计上存在着诸多空白，大大滞后于林业政策实践，难以为集体林的规模化经营提供法律保障。《森林法》应当将林地承包经营制度、农民林业专业合作社制度与集体林的森林经营制度有效衔接起来，在制度建设方面充分发挥农民林业专业合作社在组织规模化森林经营上的优势，以推动集体林走上森林经营规模化的道路。
　　由于历史的原因，人们很容易将“合作社”这个名词与20世纪50年代推行的“农业合作化运动”联系起来。那个时期的农业合作社，是农村个体经济走向集体化的过渡形式，是一个典型的社会改造组织，其历史使命是将个体的小农经济改造成为社会主义的集体所有制。 　　而今天的农民林业专业合作社，具有与那个时代的农业合作社完全不同的历史使命。根据我国《农民专业合作社法》对农民专业合作社的立法解释，结合《农村土地承包法》的有关规定，我国的农民林业专业合作社，应当是在坚持林地的集体所有制、对集体所有的林地林木实行家庭承包经营、农民获得林地承包经营权和林木所有权的基础上，同类林产品的生产经营者或者同类林业生产经营服务的提供者、利用者自愿联合而组成的民主管理的互助性经济组织。因此，今天的农民林业专业合作社，只是社会主义市场经济条件下将分散的个体经济发展成为规模经济的一种民间合作经济组织形式。
　　林业专业合作社是在集体林权制度改革、生态文明建设的背景下催生的森林经营合作组织。从制度变迁的角度考察，林业专业合作社的出现符合现代林业发展的客观规律。由于林业在生态文明建设中处于基础地位，森林生态系统服务功能的生态价值和经济价值日益凸显，从长远来看有着很大的利益空间。而以农户为单位、分散式的家庭承包经营业态的生态效益和经济效益均十分低下，难以满足现代生态林业的发展和林产品市场的需要。因此，通过林业专业合作社这一新型的合作经济组织形式为每一个成员追求更大的森林经营规模效益，成为了农村集体林业经济发展的内在动力。
　　另外，从我国生态文明建设的实际需要来看，实现农村林业的规模化经营，走现代林业的发展道路，提高农村林业对生态文明建设的贡献率，也是大势所趋、势在必行。
　　从我国独特的制度环境和农村社会发展实际来看，我国的农民林业专业合作社有着与私有制国家的林主协会或者森林组合完全不同的特征。
　　我国农民的林权与私有制国家的私有林主的林权构成不同。按照《森林法》、《农村土地承包法》和《物权法》的规定，我国农民的林权以林地承包经营权和林木所有权为核心内容，农民对林地、林木的处置权受到林地的集体所有权、林地用途管制制度和林木采伐许可制度的极大限制，不可能根据市场和契约规则自由地流转和处置林地、林木。正如竭力反对土地私有化的学者贺雪峰所指出的，我国不能像西方国家那样赋予农民自由流转土地的“更大的土地权利”，因为那样做并非是整体上保护农民这个弱势群体的利益，而可能只是让农民中不再从事农业生产的极少数强势者以及城郊农民获益，却损害了占农民绝大多数的留在农村真正从事农业生产的弱势者的利益（P8）。另外，我国的农民林业专业合作社与国外森林经营合作组织的发展能力方面还存在很大的差距。我国农村的林地承包经营还谈不上真正的市场经济，尚停留在农民获得生活来源和维持生计的水平上。这一特征，决定了我国现阶段的林业专业合作社的发展规模不宜过大、发展速度不宜过快，更不能以林业专业合作社之名，行兼并农民土地、造成农民失地之实，而应务实地、理性地立足于农村当前林业生产实际，在起步阶段仍然应以家庭内部合作经营和村组农户合作经营为主，切实解决民生问题，维护农民的合法林权，在此基础上才可渐进地引导林业专业合作社实现集体林的规模化经营。但是，从长远来看，我国通过发展农民林业专业合作社组织和实施规模化森林经营，明显具有以下几个方面的制度优势：
　　第一，在维护林地家庭承包经营体制的基础上，实现集体林的规模化经营。这一优势，既能把极度分散的、高度碎片化的集体林地的承包经营权人组织成为一个经济利益共同体，借助林业专业合作社的组织力量统一经营集体林，推动集体林走上规模化经营的道路，又能保持农民独立的林地承包经营权人的地位，维护集体林权制度改革的成果和保障农民的物权，使农民获得持续的生计来源与生存保障。
　　第二，在坚持林地用途管制制度和森林资源专用性的基础上，实现农村林业经济的市场化。这一优势，既能满足国土空间格局的森林资源生态红线管制的需要，发挥林业在维护国家生态安全中的突出作用和基础作用，又能满足千家万户农民对林产品市场的需要，把分散经营的农户联合起来，实现小生产与大市场的对接，推动农村林业的现代化与林业生产的市场化。
　　第三，可以打破城乡林业的二元结构，实现城乡林业的一体化。农民林业专业合作社这一合作经济组织形式，既能通过对农村劳动力和林地的合理调配，组织较大规模的林业生产和发展生态林业，为城市林业的发展提供苗木基地和持久的后方支撑，又能将城市林业的技术优势引入农村林业的规划、育种、生产、销售、综合服务等各个环节，实现城乡林业的资源整合与优势互补，畅通城市科技下乡与农村林产品进城的渠道，推动城乡林业的一体化发展。
　　四、农民林业专业合作社的建设应纳入《森林法》的制度框架
　　组织和实施集体林的规模化经营，我国农民林业专业合作社具有十分明显的优势。因此，我国应当尽快修改《森林法》，通过制度创新推动集体林走上规模化经营的道路。
　　目前，尽管中央和地方政府及其林业主管部门对于发展林业专业合作社的积极性很高，而且出台了一系列促进农民林业专业合作社的扶持政策，但是，由于《森林法》、《森林法实施条例》以及地方性林业法规中并无扶持林业专业合作社走集体林规模化经营道路的具体法律规范。在农民林业专业合作社组织和实施森林经营活动中，农户、林业专业合作社、村民小组、村民委员会、乡（镇）政府之间的法律关系并不清楚，林业专业合作社成员与林业专业合作社之间的权利义务关系也不明确。因此，集体林地所有权人、林地承包经营权人、农村集体经济组织、村民委员会乃至乡（镇）人民政府均对发展林业专业合作社以实现规模化森林经营的思想认识不足，承包林地的农民也缺乏加入林业专业合作社的自主性和积极性。近年来，虽然看起来林业专业合作社发展迅速，但实际上是由政府主导而成的一种表面繁荣现象，并非民间自身力量推动的当然结果。有研究者指出，在2007年《农民专业合作社法》颁布实施后的短时间内，“很多合作社如雨后春笋般冒起，又很快如流星般消失，也有合作社‘似合实分’，形如虚设”（P8，23）。这一情况，急需通过《森林法》的完善和制度建设来加以解决。因此，我国应当通过《森林法》的修改，规范农民林业专业合作社的建设、发展及其森林经营活动，保护农民的林地承包经营权和林木所有权，在《森林法》中规定具体措施以防止林业大户、林业专业合作社和村民委员会侵害农民的合法林权，推动农民林业专业合作社的健康发展。 　　从国际上林业合作组织从家庭林场、区域联合、全国性组织到全球性组织的发展历程来看，私有林主的权利得到可靠的法律保障，显然是林业合作经济能够发展的基本动力所在。德国、法国等国家的《森林法》中均对林主协会的任务、组织形式、管理方式等进行了详细规定。在我国，集体林权制度改革以来，我国林业专业合作社蓬勃发展，被视为进一步巩固集体林权制度改革、实现兴林富民的重要抓手。国家林业局于2011年下发了《关于组织开展创建农民林业专业合作社示范县活动的通知》，确定了200个创建林业专业合作社示范县，旨在借助示范县的示范带动作用，推动林业专业合作组织健康发展，进一步深化集体林权制度改革。2012年，国家林业局再次结合各省（区、市）推荐意见，从200个示范县中筛选出28个典型示范县。2012年8月18日，国家林业局发布《关于促进农民林业专业合作社发展的指导意见》，以规范农民林业专业合作社组织及其行为，促进农民林业专业合作社持续健康发展。上述举措，旨在通过政府自上而下的推动来激发农民发展林业专业合作社的积极性和经济热情。但是，对于林业专业合作社的发展，政府的政策只可能是指导性的，并无强制性，其操作性较差，政策措施也难以落到实处。因此，需要将林业专业合作社的发展纳入《森林法》的制度框架。
　　首先，《森林法》应当将发展农民林业专业合作社的政策目标上升为法律目标。《森林法》应当顺应现代林业发展的客观规律，将政府引导农民林业专业合作社发展的政策目标上升为法律目标，详细规定林业专业合作社的宗旨、成立条件、成员规模、组织形式、成员权利义务、税费减免、资金补助、法律责任等内容，规定政府及其林业主管部门在指导和监督管理农民林业专业合作社的森林经营活动中的具体职责和管理措施，明确规定政府扶持农民林业专业合作社发展的经费来源、经费使用办法以及政府的法律责任。同时，还应当规定具体措施防止林业大户、林业专业合作社和村民委员会侵害农民的合法林权。
　　其次，《森林法》应当确立以下原则：
　　1集体林地归全体集体经济组织成员所有的原则。《森林法》应当明确，集体林的所有权主体是集体经济组织成员全体，而非村民委员会。村民委员会的性质是村民自治组织，并不能当然地成为集体经济组织。
　　2集体林地由集体经济组织成员承包的原则。集体林的森林经营应当坚持家庭经营的基础性地位，集体林地应当由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，林地经营权可以从林地承包经营权中分离出来进行流转，但是，不论林地经营权如何流转，其他任何主体都不能取代农民家庭的林地承包经营权人的法律地位，集体林地的承包经营权只能属于农民家庭。
　　3农民林业专业合作社的示范性原则。目前，我国农村的绝大部分地区的森林经营仍然是以一家一户的家庭承包经营为主，不宜盲目过快地发展农民林业专业合作社。因此，《森林法》应当明确规定，在条件成熟、森林资源充足的农村，政府应当在充分尊重农民意愿的基础上，适度发展示范性林业专业合作社，逐步将示范性林业专业合作社发展为龙头林业专业合作社，培育其品牌和市场影响力，以吸引和带动农民加入林业专业合作社。这样，才能真正催生和激活农民建立和加入林业专业合作社的内在动力，依法推进集体林的规模化经营。
　　第三，《森林法》应当确立集体林森林经营补助专项资金制度。《森林法》应当紧紧围绕森林经营这一林业工作的中心任务，建立集体林森林经营补助专项资金制度，通过政府对集体林森林经营的专项补助，真正调动农民维持森林生态系统的健康、提高森林生态系统质量的积极性。集体林森林经营补助专项资金的作用在于为农村林业的发展造血，激励农民通过加入林业专业合作社来实施规模化的森林经营活动，由林业专业合作社统一制定集体林的林业发展长远规划、科学编制森林经营方案，切实提高集体林地的森林生态系统质量，维持森林生态系统的健康，培养农村林业的可持续发展能力。
　　我国《森林法》的立法目的是“保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用”，这也是《森林法》赋予林业主管部门的主要管理职责。因此，发展林业专业合作社，不能离开保护、培育和合理利用森林资源这一核心工作任务。森林经营是整个林业工作的基础工作，离开了森林经营，其他林业工作就无从谈起。林产品的生产、加工和贸易，都是建立在健康的森林生态系统、充足的森林资源的基础之上。因此，应当在《森林法》中强化集体林森林经营立法，集中政府及其林业主管部门可用于集体林森林经营补助的资金，建立统一的集体林森林经营补助专项资金，以加大对林业专业合作社的森林经营的经济扶持，有效提高森林覆盖率和森林蓄积量，确保森林资源的持续增长，为林产品贸易奠定扎实的资源基础，形成农村林业可持续发展的能力和动力。
　　另一方面，我们还应注意，在集体林中，实际上有相当大的比例属于生态公益林。生态公益林的森林经营，属于生态林业的范畴，其所提供给社会的林业产品是典型的公共物品。同时，在经济持续增长所带来的生态环境压力面前，我国政府将越来越多地将集体林纳入了生态公益林的范畴。因此，生态公益林已客观上成为了集体林的组成类型。由于我国《森林法》严格限制对生态公益林进行采伐，即使农民享有林木的所有权，其所有权也难以实现，甚至根本无法实现。在这种情况下，政府更应当通过集体林森林经营补助专项资金制度，调动农民林业专业合作社的积极性，充分发挥其在调配农村劳动力和林地资源发展生态公益林的优势，使其有能力成为经营集体生态公益林的主力军。我国现行过低的撒胡椒面式的森林生态效益补偿费，事实上已经失去了支撑生态林业发展的基本能力。因此，应当加大对集体林的森林经营补助力度，使经营集体生态公益林的林业专业合作社既不丧失经营生态公益林的积极性，又能获得较为充分的资金补偿以提升其规模经营能力，推动集体林业真正走上规模经营的发展道路。
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