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论国有自然资源的范围

  作者简介:欧阳君君,扬州大学商学院讲师(江苏 扬州 225127),苏州大学法学院博士研究生(江苏 苏州 215006)
  ① 参见梁慧星:《对物权法草案(征求意见稿)的不同意见及建议》,《河南省政法管理干部学院学报》,2006年第1期;《不宜规定“野生动物资源属于国家所有”》,《山东大学法律评论》。一、研究的缘起:关于国有自然资源范围的争议
  我国涉及自然资源所有权的法律主要有《宪法》、《物权法》、自然资源单行法、行政法规以及地方性法规或规章。宪法第9条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”对于该条文,有学者认为,这意味着“对集体所有的自然资源均作了明确性规定,因此,除此以外的一切自然资源,包括宪法未列明的其他自然资源,均应归国家所有,包括人类已发现的和未发现的自然资源”\[1\](P27)。另有学者认为,无论是从字面意义还是从规范结构上看,宪法第9条中的“等”字的未穷尽列举之意非常明显,而我国以生产资料公有制为主体的经济制度以及从资源利用的发展来看,都可以推测出宪法第9条中的“等”字具有开放的内在含义,除少数法定特例之外,一切自然资源都为国家所有\[2\]。换言之,宪法第9条形成了我国自然资源以国家所有为主、集体所有为辅的所有权制度体系,自然资源私人所有权基本没有存在的空间,也就是所谓的自然资源所有权的“二元结构”。相比较而言,域外国家或地区自然资源所有权结构更加复杂,自然资源可能为国家或地方政府所有、私人所有,还可能是无所有权。从形式上看,我国自然资源所有权体制简单明了:私人不拥有自然资源所有权,集体拥有部分经法律明确规定的自然资源,其他的自然资源皆为国家所有。但是,理论界亦有不少学者对国有自然资源范围的绝对开放性提出异议。在物权法制定过程中,有学者提出,地表水与野生动物不宜被规定为属于国家所有①;对于陨石、乌木等,许多学者提出应该属于无主物,应适用先占规则相关文献可参见雍兴中:《一块陨石官争民抢――天上掉下的所有权争议》,《南方周末》,2013年2月1日,第 版;李丽:《民法专家激辩天价乌木归国家还是归发现者》,《中国青年报》,2012年7月7日;谢晓松:《乌木的法律性质与所有权归属刍议》,《研究生法》,2013年第3期;周辉斌:《“天价乌木案”凸显〈物权法〉适用之惑》,《时代法学》,2013年第2期;等等。 ;至于气候资源,不少学者反对其成为国家所有权的客体相关文献参见马玉忠:《谁有权解释〈宪法〉?》,《中国经济周刊》,2012年第26期;何书中:《气候资源国家所有的合法性质疑》,《法治论丛》,2012年第6期; 李艳芳,穆治霖:《关于设立气候资源国家所有权的探讨》,《政治与法律》,2013年第1期;张璐:《气候资源国家所有之辨》,《法学》,2012年第7期;曹明德:《论气候资源的属性及其法律保护》,《中国政法大学学报》,2012年第6期;等等。。这些观点,又颠覆了“自然资源或者属于国家所有,或者属于集体所有”\[3\](P112)的认识。
  对宪法第9条“等”字的不同理解,直接决定了国有自然资源的范围。《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。习近平总书记作出的《改革决定的说明》进一步提出应落实全民所有自然资源资产所有权。毫无疑问,倘若国有自然资源的范围不确定,必然影响改革的开展与深化。因此,界定国有自然资源的范围具有十分重要的实践价值。本文的研究思路是,首先对反对国有自然资源范围具有绝对开放性的观点予以分析,指出其不足,进而提出宪法第9条“等”字的应然理解,并对自然资源国家所有权的性质做简要评论,从而实现逻辑上的自洽。
  中国地质大学学报(社会科学版)欧阳君君:论国有自然资源的范围――以宪法第9条为中心的分析二、“相对列举未尽观”的不合理性分析
  有学者认为,宪法第9条中的“等”字,虽然体现了国有自然资源范围的开放性特征,但这并不表示除集体所有的自然资源皆为国家所有,某自然资源是否属于国家所有,应有法律的明确规定。本文将这一观点表述为“相对列举未尽”观。但是,在笔者看来,这种观点至少存在两个方面的不足,兹分述之。
  (一)自然资源是否属于国家所有的标准难以确定
  如果承认宪法第9条“等”字是相对列举未尽,那么应根据何种标准来确定哪些自然资源从属性上可以或者应当被界定为国家所有,哪些自然资源不应该被确认为国家所有?归纳起来,主要有如下几种观点:
  第一,战略意义标准。有学者认为自然资源国家所有的规范领域是具有战略意义的生产资料,在此基础上立法者进一步可以根据“整体利益”和“长远利益”两个解释基准对“战略意义”进行立法裁量而享有一定的政策形成空间。某些不具有整体利益和长远利益特征的自然资源也可以经由立法裁量不归于国家所有和集体所有,而允许私人所有。其理由是,确立自然资源国家所有是“保证劳动群众集体所有制经济沿着社会主义方向前进,保证个体经济为社会主义服务,保证整个国民经济的发展符合劳动人民的整体利益和长远利益的决定性条件”。因该理由来自1982年宪法修改委员会副主任委员彭真所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,故而是制宪者的原初意图\[4\]。
  第二,共有物标准。罗马法把“非交易物”区分为“人法物”和“神法物”,“人法物”又被区分为“共有物”、“公有物”和“团体物”。其中,共有物是指那些被认为不易由个人获取或实行经济管理的物品;因而它们不是由法来调整,而是放任由大家使用。公有物就其自身而言是易获取的和易对其实行经济管理的,但是出于公共福利的目的,它们被实证法保留给公民普遍使用\[5\](P186)。因此,有学者认为某些自然资源如气候资源属于公众共有物,从性质上讲,公众共有物不应该为私人所有,也不应该为国家所有,而应该由公众自由使用。为防止“公地悲剧”与“反公地悲剧”的发生,可以采用政府规制与市场竞争的方式进行管理,并非一定要确立为国家所有\[6\]。质言之,该观点认为,某一自然资源是否应为国家所有,应根据该物的性质来定,若该物符合共有物的特征,则不应该纳入国家所有的范畴。
  第三,是否符合民法所有权理论之标准。该观点是以民法所有权理论来审视自然资源国家所有权。例如,有的学者认为,江河湖泊的水与野生动物资源等,无法特定,不能直接支配,不具有排他性,不符合民法物权理论有关“物”的定义,规定为国家所有,与法理相悖\[7\]。有的学者认为,从所有权的由来、特征和功能来看,某个类型的自然资源所有权的形成,需要具备三个最基本的前提条件:一是稀缺,二是能够被比较准确地特定化,三是在开发利用过程中没有外部性影响或者影响很小。就气候资源而言,该资源是恒定资源,整体上“取之不尽、用之不竭”,故不符合稀缺要件;就现今技术条件来看,人类尚不具备对气候资源予以特定化的能力,不符合物的特定性之标准;气候资源虽为清洁能源,但其存在的外部性影响不是在所有权框架内能得到有效解决的\[8\]。所以,并不具备将气候资源设定所有权的前提条件。
  但是,笔者认为,作为界定是否应纳入国有自然资源范围的标准,上述观点皆存在商榷空间。
  首先,关于战略意义标准。该学者所引述的报告内容,是解释1982宪法修正草案第7条“国营经济是社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量”之立法理由,而非指向自然资源国家所有权制度,将战略意义标准解释为制宪者关于自然资源国家所有权的原初意图,似乎并不恰当。其二,该学者认为,国家所有的自然资源必须是具有战略意义的生产资料。然而,自然资源绝不仅仅是生产资料,它在环境保护与生态平衡上发挥的作用是不可替代。其三,在我国,自然资源属于私人所有的情形,除《森林法》明确私人可以拥有林木所有权之外,几乎没有其他类似规定,这是不是可以说明仅“林木”不具有战略意义,而其他自然资源皆具有战略意义呢?既如此,则应当承认任何自然资源都属于国家所有。其四,“战略意义”是一个抽象且内涵不确定的概念。
  其次,关于共有物标准。公众共有物是公众可以自由获取、未被设定所有权的物\[9\](P218)。但是从历史的角度看,公众共有物从来都不是一成不变的,譬如,在古罗马时期,空气、流水、海洋、海滨皆为共有物,但如今流水、海洋与海滨成为许多国家国家所有权的客体\[5\](P186)。某些共有物之所以会演变为公有物,主要原因在于无权利主体可以排除人们对共有物的使用。美国学者科尔认为,如果大气不存在公共财产权、私人财产权,也不存在共有财产权,那么它必然是自由获取的――任何人都可以自由地使用。在这种情况下,政府就没有任何权利排除污染者对这种不存在的财产权的大气的使用\[10\](P38)。换言之,只有确立国家(或政府)对大气所有权的隐含主张,才可以为政府遏制污染者不当使用大气提供合法性基础。
  再次,关于民法所有权理论之标准。对于这一标准,必须要在理论上予以澄清的是,自然资源国家所有权是否属于民法上的所有权?换言之,能否用民法所有权理论来解释自然资源国家所有权。对于这个问题,理论界形成了两派观点,一方认为自然资源国家所有权亦为民法上的所有权,另一方则认为为公法上的所有权相关讨论文献可参见张建文:《转型时期的国家所有权问题研究》,法律出版社2008年版,第258-259页;程淑娟:《国家所有权民法保护论》,法律出版社2013年版,第73-77页;税兵:《自然资源国家所有权双阶构造说》,《法学研究》,2013年第4期;巩固:《自然资源国家所有权公权说》,《法学研究》,2013年第4期;徐祥民:《自然资源国家所有权之国家所有制说》,《法学研究》,2013年第4期。。我们更赞同后一观点,因为民法所有权与国家所有权在主体、客体、内容、权利行使与救济等方面皆存在明显差异\[2\],从民法物权的角度认识和界定自然资源国家所有权并不恰当。
  退一步说,即使以民法理论来审视自然资源国家所有权,相关观点也难完全成立,譬如,梁慧星教授认为地表水与野生动物资源不符合“物”的特定性与可支配性特征,故而不宜为国家所有。但地表水与地下水本就是一个不可分割的系统,地下水亦有不特定性与不可支配性,既如此,梁慧星教授就不应该承认地下水可以成为国家所有权的客体。至于气候资源,也不能说不具备形成所有权的基本前提条件。在空气质量没有恶化之前,“空气不具稀缺性,尽管有用却未设置权利归属规则,而随着空气污染的加剧,清新的空气逐渐稀缺,对清洁空气的享有也逐渐成为一种法律保护的财产权利”\[11\](P108)。此外,随着人类对科学技术的掌握,降水、风能等气候资源已能为人类所实际控制和支配,并被广泛用于人们的生产和生活领域\[12\]。因此,认为气候资源缺乏形成所有权的基本前提条件的观点是武断的。
  (二)“相对列举未尽观”将极大冲击已有的自然资源立法
  谁有权设定国家所有权?这个问题在《物权法》的制定过程中曾经有过争论。物权法第五次审议稿中,第47条规定:“法律规定属于国家所有的财产,属于国家即全民所有。”明确只有法律可以规定国家所有的财产。第六次审议稿中,第45条第1款对国有财产的定义变为:“法律、行政法规规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。”将可以规定国家所有财产的范围扩大到包括“行政法规”。物权法第七次审议稿中,又将“行政法规”可以确定国有财产的规定删去,明确只有法律规定为国家所有的财产,才属于国家所有即全民所有,并最终以此定稿通过\[13\](P227-228)。物权法制定过程中对国有财产设定权规定的变化,隐含着立法机关对设定国家所有权的态度:国家所有权不能任意创设,而只能由法律确认。
  就自然资源而言,宪法第9条已明确规定了矿藏、水流等七种自然属于国家所有,宪法是具有最高效力的法律,作为设定国家所有权的法律依据自然不应存在任何疑问。《矿产资源法》、《水法》、《森林法》等再次分别确定这些自然资源的国家所有权,不能视为所有权的设定,而是国家所有权的再次重复。
  如果将宪法第9条中的“等”字理解为相对列举未尽,则意味着未明确列举的自然资源,其国家所有权应通过法律予以设定,如《野生动物保护法》对野生动物资源国家所有权、《海岛保护法》对无居民海岛国家所有权、《海域使用管理法》对海域国家所有权的设定。进而可以推出,地方政府宣布陨石、乌木、气候等自然资源属于国家所有的行为,其正当性是应当受到质疑的。
  然而,反对者的观点与逻辑将会对我国某些自然资源国家所有权制度体系产生极大的冲击。
  首先,由于自然资源国家所有权只能法律设定,那么我们不得不面临这样一个拷问:在《野生动物保护法》、《海岛保护法》、《海域使用管理法》出台之前,野生动物资源、无居民海岛以及海域的所有权归属应如何认定?因我国民法体系并未确定先占制度,某人以先占的方式成为某个无居民海岛“岛主”的情形虽不会出现,但至少这些自然资源应被认定为共有物,任何人使用都不应该受到任何的限制。然而事实并非如此,以海域为例,在国家所有权确定之前,虽然海域使用状况混乱,但“海域资源产权形态为国有、集体所有”\[14\](P97)。
  其次,也是更为重要的是,我国某些自然资源属于国家所有,最初并不是由法律,而是由行政法规甚至是地方性法规予以设定的。例如1993年国务院、中央军事委员会发布的《无线电管理条例》设定了无线电频谱资源属国家所有权。1984年制定的《森林法》第4条规定:“森林资源属于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。”但是何谓森林资源,该法并没有做明确的界定。2000年国务院公布的《森林法实施条例》第2条规定:“森林资源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”可以很明显地看出,国务院通过行政法规的形式解释了森林资源的范围,并明确依托森林、林木、林地生存的植物、微生物属于国家所有。而直到2007年《物权法》方以法律的形式确定了无线电频谱资源与植物资源(尚不包括微生物资源)属于国家所有。2004年宁波市人大常委会通过、浙江省人大常委会批准的《宁波市无居民海岛管理条例》则在《海岛保护法》出台之前设定了无居民海岛国家所有权。如果说宪法第9条中的“等自然资源”需要以宪法解释或制定法律的方式来明确其具体内容,并由此认为黑龙江省人大常委会宣布气候资源属于国家所有是违宪行为、地方政府宣布陨石、乌木等行为于法无据,那无可回避的是,国务院所设定的无线电频谱资源、植物、微生物国家所有权以及宁波市人大常委会设定的无居民海岛国家所有权,都是违宪行为,同样需要接受必要的违宪审查。
  三、宪法第9条“等”字的应然理解及其意义
  可见,将宪法第9条的“等”字解释为相对列举未尽,既没有坚实的理论基础,也不利于现行自然资源单行立法体系的维护。鉴于此,笔者认为,将宪法第9条的“等”字理解为绝对列举未尽更加合理,理由如下:
  (一)有利于国家对自然资源的使用管理
  随着社会治理的深入与科技的发展,越来越多的自然资源有必要明确成为国家所有的客体。2013年11月12日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。对此,需要回答的基本问题是,实行资源有偿使用制度的前提是什么?当然是国家所有权――使用权派生于所有权,或者说自然资源所有权是自然资源使用权的“母权”,此乃基本的法学常识。如果国家对某自然资源不具备所有权,有偿使用制度则缺乏根本的依据。然而,因某些自然资源国家所有权并未被宪法或法律明确规定,若承认“相对列举未尽”观,那么对这些资源实行有偿使用则需接受合法性拷问。例如,当今法学界讨论比较多的排污权,是对环境资源的一种使用权,也就是所谓的环境容量的使用权,环境容量是一种自然资源已被学界广泛认同。在生态环境日益严峻的背景下,排污权不应该视为行为人的一项自然权利,而是“国家规定或分配给各排污者利用环境容量的权利……是国家提供给排污单位的一种使用环境容量的制度安排”\[15\],如果规定或分配的结果只是行为人获得了排污的资格,而不是获得一定额度的排污量,排污权就无法被作为一种财产权在二级市场上予以交易,无法达到排污总量控制与提升排污配置效率的目的。所以,只有确定环境容量的所有权主体是国家,经过行政许可之后使受许人得到了具有财产权性质的排污权,排污权交易才可能得以进行。因此,尽管我国宪法与其他法律没有明确设定环境容量的国家所有权,但这并没有妨碍国家所有权在环境容量实践运作中的地位与作用。
  (二)有利于维护宪法权威与法制稳定
  首先,宪法是国家的根本大法,“是国内法中的最高一级……不仅可以决定立法的机关和程序,而且在某种程度上,还可决定未来法律的内容”\[16\] (P142-143)。当然,“任何国家的宪法,对于其所规定之事项,都不可能在这部宪法内,毫无保留地、巨细靡遗地规定。而是,赋予立法者订立法律,来达成之。”\[17\](P187)例如我国宪法条文中有大量“由法律规定”、“依照法律规定”、“在法律规定范围内”等表述,这些都是立宪者在宪法内,规定由立法者有所作为的指示。德国学界将其称为“宪法委托”。但是宪法第9条关于国有自然资源范围的规定,难以推导出宪法有委托立法机关对国有自然资源范围予以限定或再界定的意图。倒是集体所有的自然资源的范围,该条确定了需要“由法律规定”之前提。此外,从新中国宪法史的角度看,54宪法、75宪法、78宪法皆规定了自然资源国家所有权。其中,54宪法第6条第2款规定:“矿藏、水流,由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源,都属于全民所有。”该条非常明确地指出,矿藏、水流都属于全民所有,没有任何例外,至于森林、荒地和其他资源是否属于全民所有,必须以“法律规定”为前提。此后的75宪法、78宪法与82宪法,皆没有强调自然资源是否属于国家所有应该以法律规定为前提。宪法规范上的演变,也充分证明当今我国自然资源的范围不应该由法律来界定。宪法规范作为一种根本性的法律规范,在法律规范体系中居于最高地位,它制约和控制其他规范的存在。如果由处于下位法的法律对国有自然资源的范围予以限制或界定,无疑是对宪法规范的直接挑战,有损宪法的权威。
  其次,将宪法第9条的“等”字理解为绝对的列举未尽,行政法规以及地方性法规、规章等,都可以宪法第9条为依据,宣布某自然资源为国家所有,并不会出现违宪情形,从而有利于现行自然资源法制的稳定。理由是,既然宪法将除集体所有以外的自然资源都纳入国家所有的范围,则说明宪法以概括的形式设定了自然资源的国家所有权,《物权法》、自然资源单行法以及其他法规规章宣称某自然资源属于国家所有,本质上不是在创设国家所有权,而是依据宪法第9条的具体“规定”行为,实际上是对该自然资源国家所有权的进一步明确和重申尹田教授亦认为,宪法第9条,可以成为国家取得所有权的直接的法律依据,宪法只要做出了自然资源国家所有权的确认,国家所有权就产生了。他甚至进一步指出,物权法即使有必要规定对国家所有权的保护,但是实际上也没有必要去规定国家所有权的取得。因为这些所有权不是物权法能够创设的,事实就是,物权法并非前述国家财产所有权的创设依据。参见尹田:《民法思维之展开》,北京大学出版社2008年版,第295页。。更何况,根据部分民法学者的观点,“宪法可以宣告某种特定的物,如自然资源归国家所有,包括现有的自然资源和尚未被人们所认识的物;但民法却不能做这样的宣告”,因此“《物权法》重审了宪法以及其他公法中有关国家、集体所有权的规定,这就扩大了民法作为私法的职能”\[18\](P207-208),模糊了公法与私法的界限。另外,不采取这种观点,法律确定的某些自然资源国家所有权也几无意义。例如,《物权法》第49条规定:“法律规定属于国家所有的野生植物资源,属于国家所有。”王利明教授对此条文的解释是,法律规定属于国家所有,通常是指列入国家保护范围的野生动植物资源,将来要由野生动植物资源的目录确定国家所有的范围\[19\](P519)。然而,迄今为止,我国尚未有任何法律确定属于国家所有的野生植物的种类与范围,根据以往惯例,野生植物资源的目录是中央及地方有关部门发布,这些文件当然不属于法律之范畴。鉴于野生动植物种类的复杂性,可以预测属于国家所有的野生动植物资源范围将来也不可能由法律作出明确的规定。再如矿产资源,1994年国务院发布的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》以附件形式对矿产资源予以分类(即《矿产资源分类细目》),这是否说明只有符合分类细目规定种类的矿产资源才属于国家所有,不在其中的矿产资源则不属于国家所有呢?在陨石、乌木等资源所有权归属之争中,反对国家所有的观点的一个重要理由就是这些资源并没有纳入到《矿产资源分类细目》之中去。同时,《实施细则》第2条规定,“新发现的矿种由国务院地质矿产主管部门报国务院批准后公布”。如果以此将矿产资源国家所有权的设定权理解为国务院所拥有,无疑与物权法的规定产生抵牾。我们认为,《实施细则》的相关规定应被理解为国务院对某资源是否属于矿产资源以及属于矿产资源的哪一类的解释权与规定权而非所有权的设定权。理顺了自然资源国家所有权的设定权与规定权关系,就可以十分轻易化解学者认为地方政府宣布某自然资源国家所有违宪或违法的观点。因为作为基本经济制度的自然资源权利归属,早已被宪法所确认,行政法规及其他规范性文件宣布某自然资源为国家所有,并没有实质性地涉及资源的权利归属。
  (三)有利于实现社会的公平正义
  自然资源之所以归属国家所有,除了管理上的需要,还为了实现自然资源所具价值的社会共享,从而在一定程度上实现社会公平正义。在乌木、陨石所有权归属的争论中,许多人认为这些资源属于国家所有实质上是国家在与民争利。对此我们并不认同。暂且不说陨石具有极高的科研价值,乌木在当代市场上贵比黄金,有极大的经济与收藏价值。对于经过成千上万年演化而来的自然资源,乌木归个别发现者所有并不正当。否则,我们就难以解释为何玉石、玛瑙之类的自然资源需归属国家。尽管乌木与玉石之类的自然资源在储存量上可能存在差别,但这不应该成为是否国有的标准。更何况,乌木在我国的分布有明显的地域性,目前最为集中的是四川地区。如果乌木被视为无主物,以先占方式取得其所有权,难免引起为实现一夜暴富而导致滥采滥挖。虽然我们并不赞成地方政府所有就是国家所有的观点,但是对于这一极高经济价值的资源,应该采用与其他自然资源相同的行政特许制度进行有偿使用,最终实现财富的社会共享,或者对被发现的乌木,应给予发现人合理的奖励。质言之,无论是学者还是新闻媒体,不应该站在道德的高地,一味地指责政府与民争利而获得人心,而应该以提出符合逻辑的制度建议来消解公众与政府之间的对立情绪。
  综上分析,本文认为,国有自然资源的范围,应该泛指除集体所有及个别私人所有的自然资源以外的各种自然资源,既包括现已存在的自然资源,也包括将来可能发现的新的自然资源。顺便提及的是,部分民众与学者表示,有经济或社会价值的自然资源属于国家所有,为何无价值的自然资源不属于国家所有?参见梁慧星:《对物权法草案(征求意见稿)的不同意见及建议》,《河南省政法管理干部学院学报》,2006年第1期;陈仪:《保护野生动物抑或保护国家所有权――从私割鲸肉应否处罚谈开去》,《法学》,2012年第6期。其实此种观点乃伪命题,根据一般理解,所谓自然资源就是指“来源于自然界的,具有潜在经济价值或为生命提供营养的任何物质”\[20\](P3265)。如果某物没有一定的经济或社会价值,也就不会被人们视为是“资源”。
  四、代结语:自然资源国家所有权的公权属性与民众之忧的消解
  自然资源属于国家所有已成为一个普遍现象,差别在于国家所有范围的大小不同而已。诚如学者所言,规定自然资源国家所有权,“成为一种正在形成中的、世界性的新趋势”,“意识形态没有成为自然资源国家所有权入宪的天然障碍”\[21\](P96)。其原因是自然资源国家所有具有政治、经济、社会公平、国家安全等方面的正当性。在众多的自然资源所有权争论中,反对某些自然资源属于国家所有的重要原因,无非指向国家是与民争利以及担心国家以自然资源所有权人的名义向使用者收费。显然,造成这种担忧的根本原因在于把自然资源的国家所有权等同于民法上的所有权。只要确定自然资源国家所有权的公权属性,并对国有自然资源予以科学的分类,就可以既做到合理使用自然资源,又能够有效消除公众对自然资源国家所有的忧虑。
  民商法学者大多将国家所有权视为民法上的所有权。然而,国家所有权与传统民法物权理论在许多方面皆格格不入:自然资源国家所有权不适应物权法某些规则的调整,如登记制度;大多数自然资源非物权法所指的“特定物”;自然资源国家所有权不符合物权的绝对权特征,尤其是作为所有权内容的核心,自然资源国家所有权的处分权能受到了极大限制;自然资源国家所有权采用公法上的惩罚性措施予以保护,不同于民法所有权的救济途径;等等。需承认,民法所有权已成为一种成熟的理论范式,国家所有权在制度上亦源于传统的私人所有权制度,但也要看到,所有权不是民法的专有概念,当国家所有权概念逐步发展且不断突破民法所有权理论框架时,新的范式则有可能得以建立,形成与民法所有权相对应的公法所有权。不同于民法所有权,公法所有权存在的目的是为了公共利益,无论是从国家经济安全、自然保护还是从自然资源的社会共享与社会财富的公平分配等角度,都可以证成自然资源的公共利益属性。从某种意义上讲,自然资源国家所有权是一种权利,但更是一种义务。只要严格建立起国有自然资源财富的收益与分配机制,国家给民众留下的与民争利的印象自可逐渐消退。
  也正是自然资源国家所有权迥异于民法上的所有权,决定了国有自然资源在使用方式上的特殊性。从理论层面上讲,国有自然资源使用方式可以被划分为习惯使用、自由使用与许可使用。习惯使用是指人们依生活习惯所取得的对自然资源的使用权。如日本《河川法》第23条规定的“惯行水利权”以及我国《水法》第48条规定的“家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水”等皆为习惯使用权\[22\]。自然资源习惯使用权主要是基于历史传统而形成,“为了避免国家在不经意间摧毁一直为人们自愿遵守和维护之既定规则,颠覆人们长期建立起来的预期”\[23\],该权利被世界各国立法所普遍承认。此外,由于不同自然资源的属性存在较大差别,域外不少国家据此将自然资源分为国家公产与国家私产。对于作为国家公产的自然资源,国家应承认与保护公众的自由使用权,以公共利益为根本取向,仅能在某些特殊的情形下采用特许的方式实现一定程度的经济目的。作为私产的自然资源,国家则可以突出其追求经济效益的目的。目前我国正在建立的自然资源有偿使用制度,指向的是部分公产自然资源的特许使用收费与私产自然资源的特许使用收费,基本不针对自然资源的习惯与自由使用。需强调的是,在习惯使用、自由使用与许可使用的关系上,习惯使用与自由使用优于许可使用。只有当习惯使用、自由使用会给公共利益造成重大损害,许可使用才开始发挥其所具有的调节功能。
  简言之,自然资源国家所有的目的不同于私人所有,自然资源国家所有权是公法上的所有权而非民法上的所有权。未来法制建设的重要任务之一,是通过制度建设使这种目的能够得到真正的实现,并保障公众对国有自然资源的习惯使用与自由使用权,公众对自然资源国家所有的担心并无必要。
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