论行政调查中相对人协助义务及其权利保护

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　　摘要：行政调查程序中，相对人的协助会明显提高行政调查的效能，帮助行政机关查明真相，以促进其公共职能的实现。但协助本质上属于一种相对义务，有强制性协助和非强制性协助之分。因此，相对人在一定情况下享有拒绝协助的权利，而且拒绝协助的法律后果也应该根据不同的情况区别对待。
　　关键词：行政调查；相对人协助；拒绝事由；拒绝后果
　　中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1674-4853（2014）02-0103-06
　　在行政管理中，经常要求相对人提供与行政调查有关的报告或记录，协助行政机关调查有关情况或事实。《湖南省行政程序规定》（2008年）第67条规定：“相对人应当配合行政机关调查，并提供与调查有关的材料和信息。知晓有关情况的公民、法人或者其他组织应当协助行政机关的调查。”由此可见，协助调查的功能在于通过增加相对人的行政负担来促进行政机关公共职能的实现。
　　根据现代公法原理，公民在社会上所拥有的权利和其所负担的义务在总体上处于平衡状态，个人在享有权利的同时应该附随一定的公共责任。因此，公共责任在本质上构成了公民承担协助国家机关执行公务的法理基础。
　　一、我国相对人协助调查的法制现状
　　（一）对相对人协助的极端理解
　　相对人的协助，不仅包括以作为的方式提供相关资料、文件或陈述事实，也包括以不作为的方式接受并容忍行政机关调查。前者是积极的作为义务，后者是消极容忍义务，其共同的目标在于确认事实状态或发现事实真相。如果行政调查的目的具有授益性，如颁法许可、发放福利等，相对人一般会积极主动的配合调查。但是，如果行政调查是为了作出对相对人不利的行政决定，相对人是否必须服从呢？
　　从目前我国行政调查立法和执法现状来看，虽然关于相对人协助的条文很多，但这些规定并未严格区分“强制协助”和“非强制性协助”，也未就相对人不履行协助的情况下该如何处理作具体规定，甚至强调调查职权的“不可侵犯性”，使协助所蕴含的参与色彩渐渐褪去，所谓的协助调查实际上已经成为相对人绝对服从和容忍的强制性义务。如《行政处罚法》第37条就规定：“相对人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。”《统计法》第6条明文规定：“行政机关统计调查职权不可侵犯，被调查对象不得拒绝。”这明显充斥着浓厚的调查本位主义色彩。甚至在有些情况下，相对人不履行协助调查，将会受到更重的处罚，如《浙江省产品质量监督条例》（草案）第34条规定：“相对人拒绝向调查机关提供相应的进货渠道、供货人、场地、仓库的承租人、托运人的，责令改正；拒不改正的，可以处1000元以上10000元以下罚款。”
　　此外，即便我们把协助理解成为一种法定的强制性义务，而要求相对人必须履行协助，相对人是否享有一定的拒绝权以抗拒行政机关某些不正当的调查行为？或者以“禁止强迫自证其罪”原则来作为相对人在某些特定情况下拒绝提供资料的理由？《公安机关办理行政案件程序规定》只赋予相对人回答“与案件无关问题”的沉默权，《税收征收管理法》（2001年）第四章“税务检查”中，只有一条（59条）规定税务机关进行税务检查时，“未出示税务检查证和税务检查通知书的，被检查人有权拒绝’检查”。但是，上述拒绝权仅仅是程序上的拒绝权，不是基于隐私权、经营自由、商业秘密等实体权利的抗辩，因此难以防范行政机关滥用调查权侵犯公民实体权利的危险。
　　（二）调查权的交叉加重了相对人负担
　　我国还未出台一部完全意义上的《行政程序法》法典，也未像韩国那样制定专门的《行政调查法》，关于相对人协助调查的具体规定主要散布于其他单行法律、法规和规章中。这种单行立法的模式，优点是在不同的领域，可以根据该领域本身的特点选择与其相适应的调查方法，如海关执法检查对相对人协助义务的强度要求明显不同于消防检查。但是，它在突出“因地制宜”之优越性的同时，也不可避免地埋下了“职权交叉、重复检查”的隐患。由于行政调查涉及的领域广泛，对于同一个待调查事项，很有可能牵涉多个部门，而这些部门调查权的交叉就会造成企业重复提供各种形式的资料，应付各种形式的检查，无形中加重了企业的负担；干涉了企业的经营自由。以食品安全的行政调查为例，卫生、工商、农业、质检、商务、进出口检疫、药检、海关等近110个部门都有检查权限，这些繁复的协助工作既增加了行政调查成本，又弱化了相对人对调查行为的信赖程度。一些企业为了应付检查，搞形象工程或提供一些虚假资料、报告也就不足为奇了。
　　二、协助调查的法律性质
　　“协助”的法律性质界定决定着被调查者是否必须服从，以及拒绝调查应承担什么样的法律后果。2005年5月在台北召开的“海峡两岸行政法学术研讨会”上曾就此问题进行了研究，研讨会之初将“协助”大致界定为一种义务，这也符合我国大陆及台湾地区现行法律条文关于协助的性质描述，但是研讨会之后，多数学者却倾向于主张“协助”既是权利也是义务，也有学者从行政处罚调查的角度提出，协助调查可以视为一种程序上的“证明负担”。该观点认为，在行政处罚程序中，受行政法定原则之约束，如果处罚案件事实不明，行政机关就不得作出处罚决定。然而，如果在此情况之下行政机关若不作出行政处罚决定，则有悖于公共利益，甚至有损第三人合法权益，故行政调查的公益性决定了相对人承担证明负担的合理性。但是该理论本是诉讼法学的概念，将其适用于行政程序还存在一定的制度障碍。因为诉讼法上的证明负担是指在诉讼程序中所争议的事实处于真伪不明状态时，法院作为中立方认定相对人应承受的不利后果。而在行政处罚程序中，行政机关既是作为控方的调查主体，又兼具裁判者的角色，相对人已经处于明显的程序劣势，如果再给他科以更重的证明负担，则使相对人陷于更加危险的境地，不利于相对人基本权利的保障。但如果将协助调查定性为权利，相对人可能会由于追逐自利而放弃成本高昂的参与权利，以“搭便车”的心态坐享他人因参与行政程序而实现的公共利益。而且在某些情况下，要求相对人参与协助可能致其在行政处罚程序中处于更为不利的境地，在权衡利弊之后，相对人可能会因此放弃参与权利而卸载协助之负担，这不仅困扰着相对人参与权利的实现，也降低了他参与协助的积极性。另外，行政机关履行调查职能，目的是为了维护社会秩序，实现公共利益，需要以行政效率作为保障，如果公民轻易就能以权利可以自由处分为由放弃协助的话，在很大程度上会挫伤行政管理活动的积极性，影响行政机关公共职能的实现，于公众无益。所以，将协助定性为权利与现代社会对行政权的依赖这一社会现实不相符合。 　　然而，如果将其定性为法定义务，也仍然难以获得充分的法理依据。在法理学上，义务通常被解释为“国家通过法律规定的，得到国家强制力的确认或维持。如果义务不履行，就要受到强制力的制裁。”可见，协助义务的法定性意味着相对人拒绝协助，将会承担一定的法律责任，有的是强制执行，有的是科以其他处罚，如《浙江省产品质量监督条例》（草案）第34条，相对人拒绝协助，将被处以罚款。的确，无法律责任之义务是空洞的，协助义务自然也不例外。故这一定性对于强化行政调查，提高调查的效率和精度具有相当大的促进作用。但是协助义务的特殊性在于，相对人履行协助多是出于公共利益的需要，若对其科以严格的法律责任，将会打击公民参与行政事务的积极性，而且从长远来看，也不利于我国法治政府的建设和以人为本之精神的贯彻。
　　首先，我国长期以来受“实体正义”的影响，正当程序对行政机关的约束力微弱，公民个人在程序中的权利，尤其是拒绝权极少受到应有的重视，结果的好坏成了评价法律实施效果的基本指标。在此观念之下，个人就必须履行如实陈述之义务，以协助国家完成追究违法犯罪行为的目的。因此，个人因拒绝陈述而承担加重、从重处罚也就自然获得了合法的理由。这种以效率和结果为导向的行政理念与现代行政法治主义下的正当程序和人权保障观念格格不入。此外，由于当前我国对行政调查权的行使还缺少有效的制约机制，行政机关往往会打着公共利益的旗号，滥用调查权，使公民的人格尊严、隐私权等基本人权极易受到不法干涉乃至侵害，如2002年发生在延安的“夫妻黄碟案”。因此，在行政权不断膨胀以及社会复杂事务对行政权依赖程度日益加大的背景下，确有必要赋予公民一定的抵抗权，以遏制调查权被滥用的可能性。
　　其次，从相对人的角度来看，因相对人拒绝协助而使其承担更为不利的后果难以获得道义上的正当性。因为行政机关通过调查权的行使以保障其行政职能的开展进而实现公共利益，是宪法赋予的一项权利，也是一项义务。尽管公民因享受社会权利而应承担一定的公共责任，但不等于所有的责任都可以转化为公民的义务。现代社会是一个政府和公民双向互动和共治的社会，公民有公共责任，政府自然也责无旁贷。也就是说，有些公共责任，无需由公民来承担，公民从社会中所获得的权利和他所承担的公共责任也不是一一对应的。例如，公民从社会中获得了安宁生活的利益，并不意味着保障这种安宁秩序的公共责任必须全部由公民来承担。因此，在有些情况下，相对人协助实际上是承担了那一部分本应由行政机关承担的义务。行政调查若有相对人的参与，不仅会提高调查的效率，帮助行政机关更好地履行职能，减轻行政负担，而且有助于增加社会公共利益，无论从参与动机还是参与效果来看，都具有积极意义。但囿于法定义务的约束，如果相对人没有“帮助”，不仅不会使自己免受干扰，反而会受到一定制裁，这明显有违人们互帮互助的普遍道德观念。
　　概言之，把相对人协助不加区分地划为法定义务的做法，实际上是把那些本应由行政机关承担的一部分义务转嫁到公民身上，不合理地增加了公民的程序负担，违背了行政法“控制行政权，保障公民合法权益”的价值理念。当然，行政机关为了实现社会公共利益，可以给公民科以一定的义务和负担，但行政权的触角必须保持在一定范围之内，一个不可突破的底线是不能强迫相对人以牺牲自己的隐私权或其他人格尊严为代价换取公共利益。
　　因此，更合理的方案是将相对人协助的性质界定为一种相对义务。也就是说在什么情况下“协助”是强制性的，必须履行的，在什么情况下又是任意性的，倡导与鼓励相对人参与调查。违反前者，相对人将会承受因拒绝调查而产生的不利负担。如美国行政法就规定“被调查的对象若不遵守行政机关的命令制作法定的记录和提供法定的报告时，将会被停止享受某种利益，或者科以某种行政制裁。”而违反后者，则不会对相对人产生任何影响。《德国行政程序法》第26条将前述两种情况概括为“参与负担”与“参与义务”。大致意思是相对人、第三人、知情人参与事实的调查，提出其所知之事实和证据是参与负担不是法定义务，如果拒绝履行，不能强制执行或处罚；反之，如果法律明确规定了如“亲自出席或陈述”这种要求相对人必须履行的义务，则属于“参与义务”，若相对人拒绝履行，行政机关可以采取相应的强制手段实现调查目的。
　　三、相对人可拒绝协助的法定事由
　　既然协助是一种相对义务，那么在明确规定相对人有参与调查、提供相关资料或陈述事实之义务的同时，必须规定相对人可以拒绝上述要求的例外情况，比如将职业保密义务、本人或第三人隐私权、商业秘密或者不得强迫自证己罪原则作为抗辩事由，要求免除该义务，以维护相对人所享有的基本权利。
　　（一）涉及对第三人的职业保密义务
　　行政调查权往往和相对人对其他第三人的保密义务发生冲突，如公务员或者其他公共组织因自身职权掌握了国家或其他主体保密事项的同时，负有遵守法律或者行业规范对这些事项进行保密的义务。因而在行政调查中，就涉及到前述人员是否有权利要求行政机关免除其作证义务，以恪守对第三人保密承诺的问题。从法理上讲，如果不对作证的义务作出豁免的规定，难免会破坏人们之间的信任关系，增加义务履行的道德风险。为了解决这一困境，部分国家在行政程序上就明确规定了在前述情况下可以拒绝履行协助义务，如《葡萄牙行政程序法》第89条：“（一）领导调查的机关，可命令利害关系人提供资料，以及就其他证据方法给予协助；（二）当服从上款的指令出现下列情况，则拒绝该命令属于正当：（a）涉及违反职业秘密；（b）涉及澄清某些事实，法律禁止或免除透露该等事实……（d）有可能对利害关系人本人造成精神上或物质上的损害。”很显然，立法者认为整个社会的信赖利益无疑比履行协助义务所带来的公益要重要得多。
　　（二）亲属间的作证豁免
　　亲属间作证义务的免除在古今中外立法中并不少见，我国古代“亲亲相为隐”的法制思想就是典型的例证。再如美国，夫妻婚姻关系存续期间，配偶一方对于不利于另外一方的证言有权拒绝提供，且无论民刑案件，均不要求夫妻必须将两人之间的谈话内容予以揭示。这一制度在我国刑事立法中因具有深厚的文化基础而发展得比较完善，但在行政程序中能否引用，目前为止还没有一致的看法。但是，经考察其他国家的立法，亲属关系作为行政程序中作证豁免的情形已经广泛存在。如《葡萄牙行政程序法典》第88条中规定，涉及透露可能会对配偶、直系血亲尊卑亲属，兄弟姐妹和相同亲等之姻亲造成精神或物质上损害之事实以及可被处罚之事实时，可拒绝提供资料、给予协助。奥地利《普通行政程序法》第49条也有基于亲属关系而产生的义务豁免，而且亲属的范围相比而言更广一些。 　　（三）禁止强迫自证己罪
　　根据美国宪法第5修正案的表述，所谓禁止强迫自证己罪，是指“任何人……不得在任何刑事案件中被迫自证其罪。”在美国、德国、日本等法治发达国家，对于原本适用于刑事案件调查的禁止强迫自证己罪原则是否可以在行政法领域适用曾一度引起激烈的论战，论战的结果是将传统上一直以为只有司法意义的沉默权扩大到行政法上来。但刑事诉讼程序毕竟区别于行政程序，因此该原则在行政程序上的适用必须保持在一定的限度之内。美国联邦最高法院在“Hoffman v.U.S.”案中提出，在行政程序中适用不得强迫自证己罪原则时，当事人如果向政府主张适用该原则，则需由政府证明当事人是否存在入罪的风险，如果没有，公民就应当服从调查命令提供相关咨询。而法院除非完全确信当事人认为有入罪的风险是错误的，否则不能否定不得强迫自证己罪原则的适用。《德国营业竞争限制防治法》第46条第5项规定，“负有提供资料义务之人，对于可能引起其本身或特定亲属受刑事追诉或行政处罚，可以拒绝答复。”
　　综上，只有行政机关以特定相对人为调查对象且目的是为了追究其犯罪行为时，相对人才可以拒绝提供有可能引起刑事或行政责任的资料、文件。而在行政机关仅仅是出于行政管理目的，非以刑事利益为目的的场合，公民则不得主张上述权利。如日本《所得税法》规定的盘问检察权：“是专以所得税制公平且确实赋课征收为目的的程序，不是追究刑事责任的程序……收集资料具有公共利益之必要与合理性，因此不能主张《宪法》第38条之拒绝供述权。”再如人口普查，公安机关要求公民提供相关的户籍资料的唯一目的也只是人口统计、普查的需要，至于在调查中发现了违法事实（如涂改、伪造户口本、证件等）而给予相对人行政处罚甚至刑事追究的，也难以和“强迫自证其罪”发生联系，因为违法事实的发现并不是调查目的所追求的必然结果。
　　四、拒绝协助的法律后果
　　《浙江省产品质量监督条例》（草案）第34条规定：“相对人拒绝向调查机关提供相应的进货渠道、供货人、场地、仓库的承租人、托运人的，责令改正；拒不改正的，可以处1千元以上1万元以下罚款。”这一规定可能导致的结果是，如果相对人拒绝履行协助，将会受到更重的处罚。但如果相对人履行协助，经调查之后可能也会受到处罚，这就使相对人陷入了进退两难的困局。若拒绝协助的后果相对于协助调查可能导致的处罚更轻，那么相对人在利害权衡之下，就宁愿选择前者。在这种情况下，行政调查机关试图通过拒绝的法律后果胁迫相对人、履行协助义务的愿望必然会落空，使调查工作无法继续开展。由此可见，心理胁迫式的立法不仅缺乏道德上的正当性，而且最终将会面临得不偿失的窘境。
　　德国区分了“参与义务”与“参与负担”两个概念，前者是强制性的，属于法定协助义务，相对人如果拒绝，行政机关可采取强制手段达到调查之目的。后者是非强制性的，若相对人拒绝，不能强制也不能处罚。至于何种协助属于强制义务，则以法律特别规定为限。在美国，如果被调查对象拒绝提供行政机关命令其制作的法定记录或报告时，行政机关可以拒绝给予某种利益或科以某种行政制裁。如企业拒绝提供质量安全报告，行政机关将不再授予其从事该行业的资格或者拒绝颁发许可证。若自然人拒绝向福利金管理机关提供家庭收入和生活方面的信息时，根据最高法院1971年“怀曼诉詹姆斯案”的判决，相对人将不享受宪法修正案第4条和第14条的保护，即停止对被调查家庭补助金的发放。
　　综上所述，拒绝协助的法律后果不能一概而论，而应区分不同的情况：第一种情况，若调查的目的是为了给予相对人某种利益，即授益性行政行为，相对人拒绝提供相关资料就可以停止授予利益。若调查的目的是为了科以相对人某种不利负担，则可以规定拒绝履行所承担的不利后果，但基于立法正当性的考虑，不利后果的承担须以法律规定为限，以防止地方性立法的裁量标准泛滥。而且这种不利后果必须保持在合理限度之内，不能超越相对人可承受的范围。第二种情况，如果法律规定了强制性协助义务和非强制性义务，那么违反前者，当然可以给予相应制裁，而违反后者，则不能轻易使其承担其他不利后果。第三种情况，如果相对人是基于正当理由，如不得强迫自证己罪、个人隐私权、商业秘密、职业保密义务等，无论是强制还是非强制协助，拒绝协助都不能给予其不利后果。
　　五、激发相对人协助的积极性
　　（一）减轻相对人程序负担
　　行政法“平衡论”所要追求的目标是达到行政机关和相对人权利义务分配的相对均衡，任何一项决定或者具体行政行为不能为了行政管理之便利，科以相对人过重的行政负担。否则，即使相对人积极参与行政调查，过重的协助工作，如重复提供大量资料、接受重复检查等，会大大地打击相对人的参与热情，从而削弱协助调查的效果。为了避免这一现象，韩国《行政调查基本法》第9条明确规定了共同调查的情形：第一，在出现一个行政机关内部两个以上的部门对同一或类似的业务领域，以同一被调查对象进行行政调查时，应实施共同调查；第二，不同的行政机关根据总统令确定的领域，对同一调查对象实施行政调查时，应实施共同调查；第三，行政机关首长在实施定期或随时调查时，不得对同一案件的同一调查对象再进行调查。但是该行政机关确已掌握了已接受过行政调查的对象具有违法嫌疑的新的证据的情形除外。此外，我们也可以援引比例原则来遏制重复检查的乱象，即行政调查所需要的材料必须和相对人的协助相匹配，如果相对人所提供的资料或陈述的事实已经足以成为调查依据，就不能再要求相对人负担更重的协助义务。
　　（二）将协助视为一种与行政机关的“交易”
　　《湖南省行政程序规定》（2008年）第67条规定：“相对人应当配合行政机关调查……公民协助行政机关调查，其所在单位不得扣减工资；没有工作单位的，因调查造成的误工损失，由行政机关按当地上年度职工日平均工资给予补助。因协助调查产生的其他合理费用由行政机关承担。”该规定用补偿措施来激励相对人积极履行协助义务。除此之外，我们也可以将相对人履行协助义务视为一种与行政机关的“交易”，即行政机关以从轻，减轻或者免于处罚作为换取相对人积极协助的筹码。比如我国《行政处罚法》第27条就规定：“相对人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：……（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的。”这种通过“交易”来激励相对人积极履行协助的方式，相比通过承担更为不利后果的心理胁迫手段更具有正当性和可接受性。相对人不履行协助，只是表明他放弃了可能从轻、减轻或免于处罚的机会，并不能成为他接受强制履行或者承担其他不利负担的理由。这将极大地提高行政调查的效率和效果。以及相对人对最终行政决定的可接受度。该思路也进一步证明了，相对人协助是一种相对义务，存在可“交易”的空间，而绝对义务之下，是不容许相对人自由处分自身所负担之义务的。
　　（责任编辑：黄小芳）
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