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气候正义下的国际碳排放权及其分配

  摘要:科学界对气候变化的研究经历了从争议到达成共识的过程,IPCC报告的发布引发了国际社会对气候变化的普遍关注,促使各国对以气候协议方式控制温室气体排放达成一致。对各国来说,作为与经济发展密切相关的温室气体排放指标,就是一种权利,其分配的公平问题已成为气候协议谈判的核心议题之一。国际碳排放权的分配应遵从合国际法原则、共同但有区别的原则和国际帕累托主义原则,通过国际社会以公约缔约方大会、联合国专门机构大会的形式通过碳减排协议,分配国际碳排放权。
  关键词:气候变化;国际碳排放权;气候正义;分配
  中图分类号:D996
  文献标识码:A
  文章编号:1671―6604(2015)01―0034―07
  为控制温室气体的排放,通过气候协议制定减排制度已一种共识。然而《京都议定书》之后,国际社会并没有形成一份具有法律约束力的气候协议,原因是各国对国际碳排放权的分配存在巨大分歧。如何为各国分配碳排放权才是正义的引起了各国政府的关注。为此,本文从气候正义的视角提出国际碳排放权分配的原则和路径。
  一、国际碳排放权的缘起
  国家对温室气体的排放,从不受限制的自由到一种由协议规定的权利,主要基于三个方面的事实。即科学界、国际社会和国家间对温室气体排放限制的共识。
  (一)全球变暖已是科学界不争的事实
  气候变暖问题首先是由科学界提出并推动的。1820年开始,全球变暖就引起西方科学家的关注。德国天文学家Herschel最早研究太阳黑子对地球气温的影响。1827年,法国物理学家Fourier提出了二氧化碳可能吸收太阳能的结论。1861年,爱尔兰物理学家John Tyndall通过实验发现,大气中的水分子和二氧化碳具有很强的热辐射吸收和释放能力,其量变可能引起气候的异常。1896年瑞典物理学家Arrhenius将Fourier的理论定义为“温室效应”,并首次提出人类活动释放的二氧化碳对气候造成显著影响。
  全球变暖问题在20世纪后半叶引起了科学家们的重视。1971年,美国大气研究员会的威廉・凯洛格在一次会议中提到“因人类的疏忽而对气候造成的影响”问题。1979年,第一次世界气候大会提出:倘若大气中的二氧化碳含量仍如现在这样不断增加,那么20世纪末气温的上升将达到可以测量的程度,到21世纪中叶将出现显著的增温现象。1989年,世界气象组织和联合国环境规划署成立了“政府间气候变化专门委员会(IPPC)”,该组织现在是气候变化报告最权威发布的机构。截至目前,IPPC已经发布了五次评估报告,结果证实全球变暖已经是一个不争的事实。
  同时,证据也表明“温室效应说”解释全球变暖是科学的。关于气候变化的理论有“温室效应说”“太阳活动说”“天文冰期说”“潮汐调温说”“海洋调温说”等理论,但只有“温室效应说”属于人类影响气候的范畴,并得到科学界的普遍认可。对冰芯的空气采样研究表明,过去长达65万年内,大气二氧化碳的碳浓度一直保持在180ppm和300ppm之间。但从工业化革命早期到2005年,这一数值从大约为280ppm达到了379 ppm,并且其他温室气体的浓度也在快速增长,如甲烷从715ppb上升到2005年的1 774ppb,氧化亚氮从270ppb上升到319ppb。虽然甲烷和氧化亚氮在大气中的浓度小,但甲烷对增温效应的贡献是15%,氧化亚氮单分子增温潜势却是二氧化碳的310倍。目前,温室气体浓度的增加被认为是地球升温的主要原因,而化石燃料的大量使用却导致了大气中二氧化碳浓度的上升。因此,从科学上讲,防止气候变暖必然要限制化石燃料的使用。
  (二)气候变化引起国际社会的普遍关注
  20世纪70年代,国际社会开始关注气候变化问题。1979年,世界气象组织发起了第一届世界气候大会,大会以“气候和人类”为主题。大会承认因人类活动造成气候变化问题的严重性,特别是二氧化碳大量排放造成全球变暖的问题需要迫切的解决。大会同意由世界气象组织、联合国环境规划署和国际科学委员会共同负责制订一个世界气候研究计划,定期讨论全球气候变化问题。
  20世纪80年代,全球气候变化引起国际社会广泛关注。1982年在内罗毕人类环境特别会议的召开表明:国际社会不但意识到气候变化的严重性,而且开始积极应对气候变化带来的问题。1985年在奥地利召开的温室气体国际研讨会呼吁,必要时考虑草拟一个控制温室气体、气候变化和能源利用方面的国际公约。1988年在加拿大召开的主题为“变化中的大气:对全球安全的影响”世界大会,呼吁全球应当采取共同行动应对气候变化问题。1989召开的几次有关气候变化的会议,均表明国际社会对气候变化的重视和采取共同行动应对气候变化的共识。
  20世纪90年代后,气候变化不但成为人类共同关注的问题,而且由国际社会达成应对的国际公约。1990年,第二届世界气候大会呼吁立即开启气候变化公约谈判,联合国大会通过了关于保护气候的第45/212号决议,决定成立气候变化框架公约政府问谈判委员会。1991年,政府问谈判委员会正式成立,气候变化谈判进入实质性阶段。1992年,联合国环境与发展大会上通过的《联合国气候变化框架公约》(以下简称公约)序言中承认,气候变化及其不利影响是人类共同关心的问题。1994年公约生效,为评估应对气候变化的进展,公约缔约方自1995年起每年召开缔约方会议(COP)。1995年,公约第一次缔约方大会召开,通过了“柏林授权”,并成立“柏林授权特别小组”,负责进行公约的后续法律文件谈判。
  (三)各国政府共同制订《京都议定书》
  《京都议定书》开启了国际社会以具有约束力的国际协议控制温室气体排放的时代。为了保证公约得到有效实施,1997年公约第三次缔约方会议通过了《京都议定书》,提出了碳排放的总量控制目标,即“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平,进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”。同时该议定书明确了附件B中的缔约方在第一减排阶段减排目标,并规定了缔约方实现减排目标的三种机制。应当说,《京都议定书》最大的优点是其具有法律约束力,而它的指导思想就是如果不采取多边协定的方式约束缔约国的主权,就无法在对抗气候变化上取得显著进步。所以,《京都议定书》的签署和生效,标志着控制和减少碳排放已经成为全球共识并上升至法律层面,碳排放权成为一种由法律赋予或规定的权利。   二、国际碳排放权的厘定
  全球大气环境中,一定含量的温室气体不会引起气候变化.但如果温室气体超过一定的浓度,就会造成明显的气温升高,引起气候变暖。应对气候变化要将温室气体含量控制在一定的浓度范围内.碳排放权就是这种容许范围内的一定数量的温室气体排放指标,它不同于传统的权利,而是由人类发展过程中产生的一种新型权利。
  (一)国际碳排放权的内涵
  国际碳排放权是国际法主体为了生存和发展的需要,由国际条约所赋予的向大气排放一定数量温室气体的权利,其实质是权利主体获取的一定数量的气候环境资源使用权。这种权利不同于传统的权利,具有如下特征:
  第一.权利的本质上不仅仅是权利,更是义务。国际碳排放权形式上表现为国际条约允许某个国家(地区)或国际组织温室气体排放的指标,实质上是重在限制温室气体排放,即只有在该指标规定的数量范围内排放温室气体才是合法的,否则就要承担相应的法律责任。
  第二.权利的主体范围广泛。气候资源无法为任何国家独占使用,是公共物品,全人类都有权使用.所以国际碳排放权的主体是全人类。但国际碳排放权经过分配后,其主体包括国家、国际组织、自然人、法人等。
  第三,权利的客体是大气环境的温室气体容量资源。碳排放权概念是在大气环境容量理论的基础上建立起来的,该权利以大气环境容量为客体 。人类的早些时期,温室气体排放量不大,并没有超过大气环境的自净能力或一定的温室气体含量.也就没有将大气环境的温室气体容量作为一种资源。只是由于化石燃料大量使用,温室气体的排放增长太快,严重超过了大气环境的自净能力,使得大气环境的温室气体容量日益成为一种稀缺资源。这种资源不具有特定性和排他性,与传统物权法中的客体有所不同。
  第四,权利的内容是主体对若干大气环境温室气体容量资源的占有、使用和收益。具体而言,权利主体可以占有其拥有的排放指标而不做任何使用,也可以自己排放一定数量的温室气体,或者将盈余的排放指标赠予、出卖给其他主体。但权利主体一旦使用,或以其他方式处分了排放指标,这种权利就予以消失。
  (二)国际碳排放权的属性
  关于碳排放权的性质,目前存在准物权说、生存权说和发展权说。本文重在国际碳排放权的分配,所以仅分析其生存权和发展权属性。
  1.国际碳排放权是一种生存权。
  生存权是基于人类生存本能而产生的自然权利或者是“法前”权利,即伴随人的出生而产生的一种权利,是指在一定社会关系中和历史条件下,人们应当享有的维持正常生活所必需的基本条件的权利。它不仅指个人的生命在生理意义上得到延续的权利,而且指一个国家、民族及其人民在社会意义上的生存得到保障的权利;不仅包含人们的生命安全和基本自由不受侵犯、人格尊严不受凌辱,还包括人们赖以生存的财产不遭掠夺、人们的基本生活水平和健康水平得到保障和不断提高。
  国际碳排放权是国家存续的前提。无论是个人,还是国家或民族,只要存续,其衣、食、住、行等过程必然产生温室气体,所以碳排放权的享有及其指标多少直接关系到个人、国家或民族的生存空间和状态。从这个意义讲,国家争取碳排放指标就是保障国家的生存空间,满足人民的生活需要,碳排放权是其他权利的基础,没有碳排放权就没有生存权。产生影响。第一,它是一项天然权利,其是否享有与国家或国际组织的社会地位和经济发展程度无关,分配过程中不能随意剥夺发展中国家和不发达国家的需要。第二,对于一个国家和民族来说,人权首先是生存权,没有生存权,其他一切人权都无从谈起。国际碳排放权对国家和民族的生存空间意义如此重大,分配方案应考虑发展中国家和不发达国家的生存需求。第三,它最终是为了满足国民生存的基本需求,分配方案应当考虑国家的人口因素。第四,生存权是一种靠国家的积极十预来实现人“像人那样生存”的权利。,意味着积极谋求碳排放权是国家的一种责任,国家不能在气候谈判中随意妥协。
  2.国际碳排放权是一种发展权。
  发展权是个人、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利。它是第二次世界大战后,新生的发展中国家为了摆脱受西方发达国家在经济上的剥削和控制,争取平等的发展机会和发展权利而提出的。后来,瓦萨克提出第三代人权理论时,将发展权归为第五代人权。l979年,联大第34/36号决议通过的《关于发展权的决议》强调发展权利是一项人权,平等的发展机会不仅是国家的特权,而且是各国内个人的特权。1986年,联大通过的《发展权利宣言》指出:“发展权利是一项不可剥夺的人权”。
  目前的大多数二氧化碳排放是现代工业文明发展的过程中的“副产品”,“气候变化既是环境问题,也是发展问题,但归根到底是个发展问题”。所以发展中国家强调气候变化本质上是可持续发展问题。有关研究表明.任何发达国家的发展过程中均出现了人均二氯化碳排放高峰期的现象,所以经济发展的过程中难免就要增加碳排放,排放问题本质上是发展问题。控制温室气体排放就要改变原有的经济社会发展方式,因此排放权是…种发展权,这种观点也体现在有关气候变化的国际条约中。
  发展权的实现需要建立在公平合理的国际政治经济新秩序之上,也需要发展中国家积极努力消除发展的各种国际性障碍,进而平等的参与国际气候事务,还要求发达国家应采取行动为发展中国家的全面发展提供便利条件。应对气候变化是各国共同的义务,但发达国家和发展中国家的责任不同。具体而言,在国际碳排放权的分配中,应充分考虑发展中国家和不发达国家的发展需要,给予特殊的制度安排。
  三、气候正义在国际碳排放权分配中的适用
  气候正义是环境正义运动向气候变化领域的延伸,它强调在对气候变化领域中的利益和负担进行分配的过程中,各个主体必须得到公平合理的对待。气候正义关系到减排协议是否能够被各个国家所接受,所以“如果不解决气候变化与正义之间的相互影响,就绝不可能成功应对气候变化。但是,公平、正义作为判断一种法律制度具有正当根据的价值标准,具有丰富的内涵, 正如美国法学家博登海墨说:“正义有一张普洛透斯似的脸,可随心所欲地呈现出极不相同的模样”。但从发展中国家来看,气候正义至少应当包括了程序正义、矫正正义和代际公平。国际碳排放权的分配亦应遵从合国际法原则、共同但有区别的原则和国际帕累托主义原则。   (一)合国际法原则
  国际法体现了各国的协调意志,是各个国家互谅互让、求同存异的结果。国际碳排放权问题事关各国的生存和发展利益,其分配必须符合国际法,否则其分配协议无法得到有效的实施。合国际法原则要求国际减排协议应当得到国际社会的认可,其内容与现存的气候协议相一致。首先,国际减排协议的拟定过程是透明和民主的。公约所有缔约方都有参与协议拟定的机会,都能充分表达自己意愿,而不仅仅是个别强权国家或利益集团的参与,或者是由个别利益集团依据区域性条约进行的制度安排。如欧盟单方面对国际航班征收碳税的措施,引起了各国政府和航空公司的不满,其合法性也受到了质疑。其次,国际减排协议的谈判应建立在已有的气候协议机制之上,如《公约》《京都议定书》等,不能抛开现有的机制,以未被国际社会接受的新机制进行。最后,国家减排协议的内容应与现有的国际法规范一致,如《联合国宪章》、国际社会公认的原则、国际习惯.特别是他们不能与《公约》和《京都议定书》的规定存在矛盾或冲突。
  (二)共同但有区别的原则
  国际环境法领域中,“共同但有区别的原则”最早出现在1972年《斯德哥尔摩宣言》中,最终由1992年《里约宣言》予以确认。同时,该原则也写入了1992年公约的序言、第3条和第4条。《京都议定书》虽然没有明确规定共同但有区别的原则.但对公约附件一国家和其他国家规定了不同的减排义务,这种制度安排是共同但有区别原则的具体实施。气候变化是由温室气体累积的排放造成的,发达国家较早进入工业化,温室气体历史排放值多,发展中国家的工业化起步较晚,历史排放值少。且发达国家应对气候变化的脆弱度也明显强于发展中国家。所以,在国际碳排放权分配过程中,不能完全按照“祖父原则”,应考虑各国的碳排放和碳汇贡献,针对发达国家和发展中国家做出不同的制度安排。同时,还应当考虑发展中国家减排的压力和面临的困难,由发达国家给予发展中国家减排技术和资金的援助。
  (三)国际帕累托主义原则
  国际帕累托主义不是一条伦理原则,而是一种实利性制约因素:在国家间体制下,如果协议得不到所有国家的认同,那么它是不可能达成的,国家只会加入服务于自身利益的协议。全球减排协议必须遵守国际帕累托主义原则,即所有国家必须相信自己会因为国际减排协议的签署而使自身境况自然好转。并且,“有效的气候行动必须把绝大多数乃至所有的排放量较大的国家动员起来”。所以,全球减排协议必须反映各国的利益需求,让所有国家能享受到减排带来的好处,不能因为减排让某些国家的发展受到阻碍,或者让个别国家享有“超额”利益。
  四、国际碳排放权的分配路径
  国际碳排放权的分配路径,是国际社会通过何种方式将碳排放权分配给各个国家(包括地区)和国际组织的问题。气候变化的应对需要全球各个国家共同行动,国际减排协议的实施更有赖于各国的积极遵守,所以其拟定者应满足全球性、政府性和职能性三个特征。目前主要有两种路径,即国际社会以公约缔约方大会、联合国专门机构的大会的形式通过碳减排协议,分配国际碳排放权。
  (一)公约缔约方大会
  根据公约的有关规定,公约的缔约方会议有权通过国际碳排放权分配的协议。公约第二条规定:“本公约以及缔约方会议可能通过的任何相关法律文书的最终目标是:根据本公约的各项有关规定,将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现。”第七条第二款规定:“缔约方会议作为本公约的最高机构,应定期审评本公约和缔约方会议可能通过的任何相关法律文书的履行情况,并应在其职权范围内作出为促进本公约的有效履行所必要的决定……”据此,公约缔约方大会有权通过应对气候变化的法律文书和促进公约有效履行的必要制度,这种法律文书和必要制度当然包括含有国际碳排放权分配的减排协议。事实上,公约第三次缔约方会议通过了《京都议定》,各缔约方也积极履行了议定书的内容,说明国际社会承认公约缔约方大会通过气候协议分配碳排放权的方式。目前缔约方大会主要是通过柏林授权特别小组,负责进行公约的后续法律文件谈判。
  (二)联合国专门机构
  根据《联合国宪章》第57条和63条的规定,联合国可以与对某一特定业务领域负有主要国际责任的政府间专门性国际组织订立关系协定,使之成为联合国体系下的专门机构。该类专门机构具有独立的法律人格,是在经济、社会等某一领域负有责任的普遍性国际组织。实践中,国际民航组织和国际海事组织已经依据《京都议定书》第二条第二款的规定开始展开本领域内减排协议的谈判。经过几十年的发展,环境保护已经成为国际民航组织的主要战略目标之一,降低温室气体排放是其环境保护目标中的主要内容。一、从国际民航组织第33届大会开始,就将航空活动与气候变化作为重要的议题之一,第38届大会通过的决议决定在国际航空领域形成一个全球性的以市场为基础的措施计划来应对气候变化。为了应对海洋气候变化,国际海事组织正在拟定航运碳减排机制,以促进国际海运的绿色化。从1998年起,国际航运减排问题开始受到国际海事组织的关注,现在已成为国际海事组织海洋环保委员会会议的焦点议题。事实上,同际民航组织和国际海事组织的上述行动也得到了国际社会的承认和认可。


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