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日本非政府组织参与全球治理研究

  摘 要:随着综合国力的日益增强以及企业“走出去”和“一带一路”战略的提出,我国非政府组织(NGO)“走出去”参与全球治理已然成为一股不可阻挡的时代潮流。为此,我们在不断推进和总结本国实践经验的同时,应积极学习和借鉴发达国家的有益经验。鉴于该问题意识,选取邻国日本为研究对象,对其NGO参与全球治理的历史演变、发展现状及其支持政策等基本问题进行研究。研究结果表明:日本NGO参与全球治理的过程大致经历六个阶段;通过组织形态、活动区域、活动领域、援助对象、项目类型、资金来源以及跨部门合作等视角的分析发现,日本NGO参与全球治理已取得良好效果;日本政府实施的NGO支持政策体系是推动日本 NGO有效参与全球治理的根本性因素。鉴于日本经验,今后我们有必要尽快完善相关法律法规、构建NGO与企业和政府的合作网络、制定和出台面向NGO的政策支持体系。
  关键词:非政府组织;全球治理;历史演变;支持政策
  中图分类号:D035;D831.3 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2017)06-0025-13
  作者简介:俞祖成,上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授 (上海 200083)
  随着政府作用和国家主权的日益削弱以及民族国家的疆界日趋模糊,以和平、开放、合作、共赢为价值基础的全球治理已成为一股不可逆转的时代潮流1,它倡导基于多元化主体的国际合作,其中不仅包括主权国家政府和正式国际组织的合作,还包括跨国公司和非政府组织(Non-Governmental Organization,简称NGO)的参与2。迄今为止,作为国家对外援助战略的重要组织部分,发达国家积极推动本国NGO“走出去”参与全球治理,并促使其提供国际公共物品以推动国际公共利益的实现,进而提升本国的软实力并丰富其民间外交3。
  在我��,随着综合国力的日益增强以及企业“走出去”和“一带一路”战略的提出,NGO“走出去”参与全球治理逐渐成为社会各界共同关注的热点。在政府层面,商务部和民政部等中央部委先后开展有关“NGO走出去”的课题研究并召开专题研讨会;在实务界层面,中国儿童少年基金会、中国扶贫基金会、中华慈善总会以及中国国际民间组织合作促进会等NGO陆续在海外开展项目并积累了宝贵经验;在学界层面,不少研究者从不同的角度对我国NGO参与全球治理的必要性及其策略进行阐释1。然而毋庸讳言,我国NGO“走出去”参与全球治理仍处于起步阶段,面临“数量有限”、“影响力小”、“国家法律保护缺失”、“政府支持力度不足”、“跨国经营管理能力缺乏”以及“社会认同度不高”等诸多问题2。为此,我们在不断推进和总结本国实践经验的同时,应积极学习和借鉴发达国家的有益经验。鉴于该问题意识,本文选取邻国日本为研究对象,就其NGO“走出去”参与全球治理的历史演变、发展现状及其支持政策等基本问题进行分析并提出若干启示,以供相关研究和实务参考。
  一、日本NGO的定义
  在日本,由市民自主设立、独立于政府和企业且不以营利为目的的社会组织一般被称为NPO(Non-Profit Organization,非营利组织),其组织形态包括任意团体、公益社团/财团法人、一般社团/财团法人、特定非营利活动法人(通称NPO法人)以及社会福祉法人等广义公益法人3。在这些NPO中,凡是开展国际性活动的组织则被称为NGO。换言之,与我国不同的是,在日本,NPO侧重指代那些以解决国内社会问题为使命的社会组织,而NGO则特指那些致力于解决国际性或全球性问题的社会组织。例如,1998年颁布的《特定非营利活动促进法》(通称《NPO法》)将“国际协力活动”规定为“特定非营利活动”的一大类别。与之相类似,2006年颁布的《关于公益社团法人和公益财团法人认定等法律》(简称《公益认定法》)亦将那些“以促进国际间相互理解以及协助发展中海外地区的经济发展为目的之事业”列为法定“公益目的事业”。
  关于NGO的定义,金敬默等人认为,NGO是指那些“关注国际问题并开展相关行动(例如支援海外人民生活以及解决全球性问题)的非营利团体”4。与之相类似,久保田贤一指出,“在日本,与发展中国家发生某种联系并积极开展国际协力活动的市民组织均可被称为NGO”5。此外,日本市民海外协力之会提出,“NGO是指不以营利为目的且从事海外协力活动的民间团体”6。与学界和实务界相呼应,日本外务省(相当于我国外交部)将NGO定义为“以解决诸如开发、贫困、和平、人道、环境等全球性问题为使命并自主开展相关活动的非政府、非营利性组织”7。
  不难发现,日本各界在谈及NGO之际,“通常将其置于与ODA(Official Development Assistance,政府开发援助)相对比的语境”8。众所周知,ODA属于日本政府面向海外推行的“开发协力”项目。而所谓“开发协力”,亦称为“国际协力”,是指“日本政府及其相关组织为了协助海外发展中国家的开发和发展而实施的支援活动”9。鉴于与国际协力的密切关系, NGO有时又被称为“国际协力NGO”。例如,日本NGO的行业联盟组织“国际协力NGO中心”将那些从事国际协力活动的非政府、非营利性市民组织统一称为“国际协力NGO”,并将“国际协力”解释为“在国内或海外地区开展有关开发、人权、和平、环境以及紧急救援等全球性问题的活动”,具体包括:第一,开展国际协力活动,即面对开发、人权以及环境等全球性问题,通过向海外地区提供资金、技术、物质以及人员等支援或协助以实现组织使命;第二,开展教育活动或政策倡导,即为了更好地协助国际协力活动的开展,积极从事信息提供、教育和学习以及政策倡导等活动;第三,构建社会网络,即向开展前述两类活动的NGO提供联络、交流以及同行网络构建等服务1。为了行文方便,本文将那些以解决开发、人权、和平、环境以及紧急救助等全球性问题为使命的社会组织统称为“NGO”。
  二、日本NGO的历史演变   囿于日本国民性格中曾长期存在的闭锁性和整齐划一性、日本传统政治文化中的“官尊民卑”观念、日本在近代化过程中对南半球国家的忽视乃至轻视、国家主导型经济发展模式以及市民社会发育迟缓等原因,日本NGO直到20世纪60年代初期才正式“走出去”参与全球治理,相比欧美发达国家整整滞后了30-40年2。尽管如此,日本NGO崛起后保持了良好的发展势头,其总数呈现逐渐增长之趋势(见图1)。概括而言,日本NGO的发展过程主要经历了以下若干阶段3。
  (一)缘起阶段(1937年-1945年)
  在日本正式发动侵华战争的1937年,居住于京都市的一位年轻基督教牧师不畏艰难险阻,毅然前往中国战场考察百姓受灾情况,并于翌年召集日本关西地区的9名医生、护士和医学部学生,组建日本历史上首个国际性志愿者组织“第1回中国难民救济施疗班”并前往中国太仓开展为期2个月的医疗救助活动1。1939年,该组织更名为“日本基督教者医科联盟”,之后继续派遣医疗班前往中国芜湖地区开展医疗救助活动并于1942年在南京创设“朝天医院”。
  直到1945年9月被日本当局强制解散之前,这个由日本普通市民创设的志愿者组织克服重重困难,积极开展针对中国战争难民的救助活动2,从而为战后日本基督教系NGO的兴起提供了强大的精神动力。
  (二)第1代NGO(1960年-1974年)
  二战结束后,为了最大限度地集中财力、物力和人力以重建国家,日本几乎停止了所有的国际援助活动。直到20世纪60年代初期,日本社会才逐渐恢复由普通市民主导的国际援助活动并相继组建真正意义上的NGO,包括日本基督教海外医疗协会(1960年)、东南亚农村领导人培养所(1960年)以及精神文化国际机构(1961年)3。其中,日本基督教海外医疗协会的根源可追溯至日本基督教者医科联盟,它主要基于战争赎罪之心理,向印度尼西亚和尼泊尔等东南亚国家派遣医生和护士,同时招收来自东亚诸国的医学进修生。而东南亚农村领导人培养所则主要致力于亚洲国家农村地区领导人的培养,相继开设了一系列的培训课程并于1973年在日本�心鞠匚髂切胍白榻ā把侵扪г骸保�每年招收大约30名来自亚洲和非洲等地区的学员并提供为期10个月的免费培训。与之相类似,精神文化国际机构主要在亚太地区开展农村开发和环境保护活动,目前其活动范围已扩展至34个国家和地区。
  进入20世纪70年代,日本出现不同于宗教类NGO的新型NGO并吸引大批年轻人和知识分子参与其中。1972年,以东南亚农村领导人培养所为核心的基督教系NGO组建以年轻人和学生为主要成员的“孟加拉国复兴农业服务团”,并派遣相关人员前往孟加拉国开展志愿者活动。这些年轻志愿者回到日本后随即创设“孟加拉国协助组织”(后更名为“市民海外协力之会”),以进一步支援孟加拉国的农民组建互助性组织并协助他们贩卖手工艺品。此外,成立于1973年的“亚洲太平洋资料中心”脱胎于反对越战市民运动,其使命为“反省侵略战争并构建日本人民与东南亚诸国人民之间的平等关系”。该组织成立后曾对进军东南亚的日资企业破坏当地环境的问题进行独立调查并对外公布调查结果,是日本首家开展政策倡导的NGO。与此同时,欧美NGO陆续进入日本设立分部并开展活动,包括“大赦国际Japan”(1970年)以及“世界自然保护基金Japan”(1971年)。
  (三)第2代NGO(1975年-1983年)
  进入20世纪70年代后期,随着经济的高速发展以及国民收入的迅速增加,参与NGO活动的日本市民阶层出现扩大之趋势。1975年,日本著名企业家今井保太郎捐出2亿日元设立日本首家以“支援发展中国家”为宗旨的公益信托“今井纪念海外协力基金”。1977年,亚洲开发银行首任总裁渡边武召集一大批企业退休人员以组建“日本银发志愿者协会”,并向亚非国家输送了一大批拥有专业技能的志愿者。1979年,日本国际交流中心发起成立日本首家公募型公益信托“亚洲社区信托”,接受来自个人和法人的捐赠(信托金)并将其资助给亚洲诸国的NGO。截至2015年3月,亚洲社区信托共获得捐赠7.2亿日元,向14个亚洲国家和地区的240家NGO提供了资助。此外,那些完成育儿任务且时间上较为宽裕的母亲们开始参与国际协力活动,组建诸如“与世界儿童手牵手协会”(1981年)和“Motherland Academy International”(1982年)等知名NGO。
  另外,��20世纪60年代至70年代,为了逃离战火,大约20万柬埔寨难民涌入泰国边界,从而受到世界媒体的广泛报道。为了救助这些难民,日本市民成立了为数众多的NGO,其中包括难民救助会(1979年)、日本国际民间协力会(1979年)、幼小难民思助会(1980年)、日本国际志愿者中心(1980年)以及曹洞宗志愿者会(1981年)。起初,这些NGO普遍缺乏活动经费,同时在难民现场的救助活动也缺乏相应经验,导致更多时候仅起到拾遗补缺的作用(即只能开展欧美NGO无暇顾及的救助活动)。然而,这些NGO结束柬埔寨难民救助活动后,继续开展活动并拓展业务范围,先后在泰国境内开展了贫民窟儿童救助活动和地方农民支援活动,从而逐渐成长为日本NGO的中坚力量。鉴于此,有日本学者将1979年视为“日本NGO元年”1。当然,在这个时期,欧美NGO继续在日本设立分部或建立合作伙伴关系,例如“FoE Japan”(1980年)和“Plan Japan”(1983年)。
  (四)第3代NGO(1983年-1989年)
  进入20世纪80年代,日本NGO所处的国内外环境发生显著变化。首先,1983年的“非洲100万人饿死事件”引发包括日本人民在内的世界各国人民的高度关注;其次,各种国际会议和研究报告纷纷指出包括热带雨林面积锐减和海洋污染等在内的全球环境问题;最后,日本社会开始提出“国际化”口号,促使更多的日本市民关注和参与国际协力活动。在此背景下,日本NGO以平均每年10-15家的速度迅速增长。例如,成立于1983年的“国际保健协力市民之会”为了向埃塞俄比亚难民提供紧急医疗救助服务,于1985年向埃塞俄比亚派出医疗救助小组。另外,为了支援巴勒斯坦难民营的遇难者家属和儿童,日本市民成立“巴勒斯坦儿童领养运动组织”(1984年)和“日本巴勒斯坦医疗协会”(1986年)。此外,为了积极参与全球环境保护活动,日本市民先后发起“地球之友”(1980年)、“热带雨林行动网络”(1987年)以及“热带森林保护团队”(1989年)等著名环保NGO。   另一方面,随着日本NGO数量的快速增长,NGO社会网络的构建被提上议程。当然,在此之前的日本也存在以信息共享为宗旨的NGO支持型组织。例如在柬埔寨难民救助活动期间,日本政府发起成立由救援团体组成的联络会,然而该支持型组织属于政府的外围组织,其组织使命和活动期限受到限制。进入20世纪80年代后期,日本逐渐出现由民间主导的NGO支持型组织,包括NGO活动推进中心(1987年)、关西国际协力协议会(1987年)、名古屋第三世界交流中心(1988年)2。截至2016年5月10日,面向日本NGO的支持型组织多达30余家3,它们积极开展诸如NGO能力建设、政策倡导以及NGO跨部门合作等活动4。与此同时,欧美NGO在这个时期也继续推进日本分部的组建,例如“Save the Children Japan”(1986年)和“Word Vision Japan”(1987年)。
  (五)第4代NGO(1990年-1999年)
  进入20世纪90年代,日本NGO迎来发展鼎盛期,每年新成立的NGO数量至少维持在30家以上。尤其值得一提的是,在1990年至1992年的3年间以及1995年1年间,新成立的日本NGO数量分别达到100家和330家(见图1)。换言之,这6年间新成立的NGO数量比前30年间新成立的NGO总数还多1倍5。支撑这种罕见增长速度的因素在于日本市民日益增强的国际协力意识,以及该时期发生的世界大事件所引发的日本市民对于国际社会的强烈担忧。具体而言,包括海湾战争(1991年)、伊拉克难民潮(1991年)、菲律宾火山爆发(1991年)、联合国环境与发展大会(1992年)6、卢旺达种族大屠杀(1994)等在内的世界大事件推动日本市民成立一大批以紧急救援和保护环境为使命的NGO。
  此外,日本NGO在这个时期成功地将其活动领域从亚洲拓展至非洲,同时成立了诸如“非洲农村营造运动”(1990年)、“非洲之友会”(1992年)、“西非农村自立协力会”(1992年)等著名NGO。然而,进入20世纪90年代后半期,随着经济发展的逐渐衰退,日本NGO获取活动经费的环境日趋严峻,从而导致NGO数量增长乏力。所幸的是,经过各方推动,日本政府与NGO的对话渠道在该时期得以建制化,加上1998年《NPO法》的出台,在一定程度上为日本NGO的持续发展注入了制度性动力。
  (六)第5代NGO(2000年-)
  进入21世纪以后,日本NGO部门不再一味地在各自领域新设组织,而是更加注重构建和强化“跨部门合作网络”,即市民、政府以及企业等各方利益主体之间的合作网络。例如,鉴于日本NGO在科索沃难民救助活动(1999年)中遭遇的“无法及时迅速开展全方位援助”的问题,日本4家NGO发出联合倡议并成功推动NGO、企业界、政府部门(外务省)的三方合作,于2000年8月成功创设“日本合作平台”,试图以此调动社会各界的资源和优势,及时地向参与国际紧急救援活动的日本NGO提供包括资金、物质、技术、人才和信息等在内的全方位支援。截至目前,“日本合作平台”共集资350亿日元,资助了一大批日本NGO在40多��国家和地区开展多达1100项的人道援助项目。另外,在国际协力NGO中心的推动下,141家日本NGO达成共识并于2007年1月联合成立“2008年G8峰会NGO论坛”,就贫困、和平、环境以及开发等全球性问题向G8峰会组织提出政策倡导,同时还举办一系列的市民启蒙教育活动。此外,国际协力NGO中心还积极推动NGO与企业的合作,于2008年4月主导设立“CSR推进NGO网络”1并成功促成33家NGO与27家企业之间的合作。
  值得我们关注的是,近年来日本NGO的发展呈现出以下新动向:首先,活动目标从“MDGs”(Millennium Development Goals,联合国千年发展目标)逐渐转向“SDGs”(Sustainable Development Goals,可持续发展目标);其次,强化针对武力冲突所引发的人道主义危机的紧急援助;再次,以东日本大地震(2011年)为契机,强化NGO针对国内灾害的救援能力;最后,继续强化与外部组织(联合国和其他国际机构、大学和研究机构、工会组织、政府部门、市民团体)的合作并致力于跨部门合作网络的构建2。
  三、日本NGO的发展现状
  根据国际协力NGO中心的统计,截至2016年5月11日,日本NGO的数量已超400家3。为了探析日本NGO参与全球治理的最新进展,接下来我们将主要参考日本外务省和国际协力NGO中心共同发布的《NGO数据2016》4,从组织形态、活动区域、活动领域、援助对象、项目类型、资金来源以及跨部门合作等视角对日本NGO的发展现状进行透视。
  (一)组织形态和活动区域
  在接受调查的425家日本NGO中,已注册为法人的NGO占据多数,包括NPO法人(68.9%)、财团法人5(16.9%)、社团法人6(2.8%)、公益信托(1.4%)以及其他法人(1.2%)。而未注册为法人的NGO仅为37家,约占调查总数的8.7%。
  此外,关于日本NGO的活动区域,接受调查的430家日本NGO已在全球100多个国家和地区开展活动,其中亚洲地区占68.5%,其余地区(包括非洲、中东、中南美洲、欧洲、太平洋洲以及北美洲等)占31.5%。
  (二)活动领域和援助对象
  根据对430家日本NGO的调查结果显示,日本NGO所涉足的活动领域极为广泛,包括教育/职业培训(27.2%)、环境保护(19.9%)、农业/渔业/开发(15%)、保健/医疗(12.9%)、粮食救助/灾害救援(9%)、和平/政治(6%)、经济(5.8%)、人权(3.6%)以及其他领域(0.5%)。
  另外,关于日本NGO的援助对象,根据对231家日本NGO的调查结果显示,其援助对象已覆盖儿童(28.5%)、女性(21.5%)、少数民族(12.4%)、受灾者(10%)、残障人(8.7%)、难民(6.1%)、在日外国人(5.7%)、被拘禁人士(1%)及其他人群(5.1%)。   (三)项目类型及其内容
  概括而言,日本NGO所开展的项目大致分为两类:海外项目和国内项目。关于前者,根据对124家日本NGO的调查结果显示,超过九成的日本NGO开展了海外项目,其中包括资金援助(71家)、紧急救援(60家)、人才派遣(57家)、物质援助(54家)、信息提供(40家)、调查研究(39家)以及其他项目(38家)。此外,日本NGO开展海外项目采取了以下五种方式:(1)NGO自己负责实施;(2)本地组织1负责实施;(3)属地组织2负责实施;(4)“NGO+本地组织”共同实施;(5)“NGO+属地组织”共同实施。
  另外,关于国内项目,根据对122家日本NGO的调查结果显示,日本NGO所开展的国内项目包括信息提供(74家)、地球市民教育(55家)、紧急救援(41家)、人才派遣(31家)、调查研究(28家)、物质援助(25家)、研修生招收(25家)、资金援助(24家)以及其他项目(38家)。
  (四)资金来源
  整体而言,日本NGO已实现资金来源的多元化和多样化,具体包括会费收入、捐赠收入、基金投资收入、自主事业收入、政府购买服务收入以及政府补助金收入。以2004年度、2009年度、2015年度的数据为例,捐赠收入占据日本NGO年度总收入的一半以上。同时,来自政府部门的资金(包括政府购买服务收入和政府补助金收入)亦占据较大份额。
  此外,根据对312家日本NGO的调查结果显示,日本NGO的平均年收入维持在1.4亿日元左右。其中,年收入超过1亿日元的NGO虽然仅有53家(约占调查总数的17%),但其年收入总和占据全体NGO总收入的86.6%。与此同时,年收入未满1千万日元的NGO总数虽然超过103家(约占调查总数的33%),但其年收入总和仅占全体NGO总收入的0.94%。换言之,日本NGO在收入层面上已呈现出“两极分化”之状况。
  (五)跨部门合作
  截至目前,日本NGO普遍开展了跨部门合作,其合作对象包括联合国/国际性组织、中央政府、地方政府(地方自治体)、工会组织、大学/研究机构以及企业等组织。根据对123家日本NGO的调查结果显示,接近九成的日本NGO已构建跨部门合作网络,其合作内容包括资金援助(以政府购买服务或补助金的形式)、项目实施、信息宣传、政策提案(或舆论动员)、调查研究以及人才合作3。
  四、日本NGO的支持政策
  基于前述我们不难发现,日本NGO之所以能够在短短50余年间迅速崛起并引领亚洲各国,其原因在于国家经济实力的迅速壮大、市民国际化意识的快速提升、非营利法人制度(含税收优惠制度)的彻底改革、NGO同行网络的构建及其抱团意识的强化、跨部门合作网络的构建以及NGO支持政策的创设和完善。限于篇幅,本文就其中最为关键的因素――日本政府面向NGO的支持政策――进行重点分析。
  (一)NGO支持政策的缘起和发展
  1989年,日本外�帐〕鎏ā�NGO事业补助金制度”,从而开创日本政府以政策形式支持NGO发展之先河。其后,日本其他政府部门也相继出台NGO支持政策,包括农林水产省的“NGO农林业协力推进事业制度”(1989年)、邮政省(现总务省邮政事业厅)的“国际志愿者存款制度”(1991年)、建设省(现国土交通省)的“国际建设协力事业制度”(1992年)以及环境厅(现环境省)的“地球环境基金制度”(1993年)。
  与此同时,随着日本NGO同行网络的构建和完善,面前NGO的支持型组织开始与政府部门展开对话并逐渐形成制度化的协商机制。1996年,NGO活动推进中心(现国际协力NGO中心)、关西NGO协议会以及名古屋NGO中心联手游说外务省,从而成功推动“NGO-外务省定期协议会”的诞生。1998年,NGO与准政府机构“国际协力事业团”1共同创设“NGO-JICA定期协议会”。2001年,负责日元国际贷款业务的“国际协力银行”(JBIC)与NGO共同创设“NGO-JBIC定期协议会”。通过上述努力,日本NGO与政府(含准政府组织)之间的对话渠道逐渐得到拓宽,并由此推动政府出台一系列的NGO支持政策。
  (二)外务省的NGO支持政策
  目前,负责制定NGO支持政策的日本核心政府部门为负责实施ODA项目的外务省。为了顺利实施ODA项目,日本外务省国际协力局专门设立“民间援助连携室”并授权其负责建立和强化与本国NGO的合作伙伴关系。为了推动这项工作,现任外务省民间援助连携室室长关泉曾公开向日本NGO界发出如下呼吁:“对于外务省而言,NGO是我们在国际协力领域实施‘展现日本形象’之援助活动所不可或缺的合作伙伴。为此,近年来我们大幅度地强化了与本国NGO的合作伙伴关系。我们殷切期待,通过与作为市民社会核心力量的NGO的紧密合作以推动日本国民广泛地参与国际协力活动,借此提升ODA项目的效率和效应。”2
  从中我们不难发现,日本政府已彻底认识到NGO在ODA项目实施过程中所发挥的巨大作用。更值得一提的是,日本政府的这种认识并非仅停留于口头宣传,而是将其写入官方文件。2015年2月,日本政府修订《开发协力大纲》并将“与市民社会(NGO)的合作”纳入ODA项目的实施体制3。根据该政策理念,同年6月,“NGO-外务省定期协议会”制定和发布《关于NGO与ODA合作关系的中期计划:今后5年的协动4方向》,从中明确了政府支持NGO发展所应采取的四大措施,即面前日本NGO的资金援助、能力建设、对话协商以及合作伙伴关系构建。截止目前,在外务省民间援助连携室的主导下,日本政府相继出台和实施了一系列的NGO支持政策并业已构建起一个完整的政策体系。概括而言,面向日本NGO的政策支持体系包括三大政策群,即“NGO资金援助政策群”、“NGO活动环境改善支援政策群”以及“NGO对话协商机制”(见图2)。以下,本文就这三大政策群进行逐一分析。   1. NGO资金援助政策群
  (1)NGO合作无偿资金援助制度
  “NGO合作无偿资金援助制度”创设于2002年,属于“草根无偿资金援助制度”的延续,其目的在于向日本NGO所开展的外海项目提供政府资金援助,包括本地物质和器材购买费、工作坊(Workshop)举办费、专家派遣费、本地工作人员工资、本地办公室租赁费、通信费、办公室用品购买费、外部监察费以及在国内本部所需相关经费(包括工作人员工资、通信费和办公室用品购买费等)。
  根据该制度的规定,提出资金援助申请的NGO必须具备以下几个条件:第一,必须在日本国内登记注册为非营利法人(包括NPO法人、一般社团/财团法人以及公益社团/财团法人);第二,法人本部必须设在日本国内;第三,必须以法人身份开展2年以上的国际协力活动;第四,必须以国际协力活动为核心业务。
  截至2015年末,日本外务省通过该制度资助了625家NGO,资助项目总数达到1086项,资助总额超过300亿日元。另外,该制度已惠及全球140多个国家和地区,包括东亚、南亚、中亚、非洲、欧洲、中东以及中南美地区1。
  (2)NGO事业补助金制度
  “NGO事业补助金制度”创设于2003年,旨在向日本NGO的项目策划和调查、项目评估以及研修会等业务提供政府资金援助,以提升NGO的自身能力建设。具体而言,该制度的资助对象包括项目调查项目(NGO在项目策划之前所开展的社会调查和项目结束后所实施的项目评估)以及海内外国际协力项目(NGO在国内外举办的旨在促进和扩大国际协力活动的讲习会、研修会、研讨会以及国际会议等)。不过根据规定,每个项目的资助额度为该项目所需经费的一半且不超过200万日元。
  截至2015年末,日本外务省通过“NGO事业补助金制度”向206家日本NGO提供了资助,其资助项目总数达到283项,资助总额接近7亿日元(见图3)。
  (3)草根技术协助制度
  “草根技术协助制度”创设于2002年,属于外务省ODA项目的政府服务购买项目,承接主体为日本准政府机构“独立行政法人国际协力机构”(JICA)。该制度的宗旨在于推动和支持NGO、大学以及地方自治体与JICA的合作,以此共同开展面向发展中国家和地区的国际援助活动。
  具体而言,该制度主要采取三种方式:第一,地域提案型方式。地方自治体或地方自治体推荐的NGO等民间组织向JICA提交项目提案,通过审查后可获得为期3年、资助额度为3亿日元的资助(每年限申请1次)。第二,草根协力支援型方式。在日本国内开展国际协力活动且缺乏海外项目经验的NGO、大学或其他民间组织可向JICA提出共同实施项目的提案,通过审查后可获得为期3年、资助额度为1亿日元的资助(每年限申请2次)。第三,草根合作伙伴型方式。那些拥有较为丰富的国际协力项目经验的NGO等民间组织可向JICA提出共同实施项目的提案,通过审查后可获得为期5年、资助额度为1亿日元的资助。
  可以说,这项制度属于日本外务省实施ODA项目的主要方式,也是NGO支持政策体制的核心制度。通过该制度,日本外务省委托JICA对ODA资金进行再分配,同时鼓励和支持JICA与NGO进行合作,从而实现ODA项目的高效实施。
  2. NGO活动环境改善支援政策群
  (1)NGO咨询员制度
  所谓“NGO咨询员制度”,是指外务省委托在国际协力领域拥有丰富经验和杰出业绩的日本NGO担任具有官方性质的“NGO咨询员”,同时根据委托契约向其提供一定经费的制度安排。以2016年度为例,日本外务省指定的NGO咨询员达到16家,其中NGO支持型组织占据多数(见表1)。
  通过这项制度安排,NGO咨询员可以向日本市民或NGO提供免费咨询业务(咨询内容包括国际协力活动、NGO设立手续、NGO管理和运作以及NGO就职等)。此外,根据实际需要,NGO咨询员还可以向市民或NGO提供派遣咨询、外地授课以及举办研讨会等外出服务。以2014年度为例,17家NGO咨询员共计提供12938次咨询,同时提供181次外出服务。
  (2)NGO实习生制度
  随着日本国际协力活动的逐渐推广,有意就职NGO的日本年轻人随之增多。然而,日本绝大多数的NGO由于普遍缺乏相应的经费和人力,导致无暇顾及组织人才的培养工作。为此,日本外务省专门创设“NGO实习生制度”,将那些有意从事国际协力工作的年轻人派遣至NGO接受为期10个月的实习,并向NGO提供实习岗位津贴补助(即NGO接受1名实习生就可获总额为“190万+交通补助费”的岗位津贴)。通过该制度,日本政府成功培养国际协力活动所需人才,同时在一定程度上解决了日本NGO所面临的组织人才培养难题。
  (3)NGO海外研修制度
  为了提升日本NGO职员的素质及其能力以推动其组织能力建设,外务省于2007年创设“NGO长期研修制度”(后更名为“NGO海外研修制度”),以此向日本NGO的骨干职员提供参加海外研修(实务研修和课程研修)所需经费,包括飞机票(25万日元以内)、每月的生活费(26-39万日元)、研修补贴(10万日元)和研修接受费(每月10万日元以内)。截至2014年底,共有84名日本NGO职员通过这项制度前往海外NGO或其他机构接受进修培训。
  (4)NGO研究会制度
  为了强化日本NGO的组�能力建设,鼓励和支持NGO通过社会调查、研讨会、工作坊以及国际会议等方式,就国际协力领域的重点课题以及NGO界共同面临的问题展开研究和讨论,日本外务省于2001年出台“NGO研究会制度”。该制度的具体做法是,外务省民间援助连携室每年向NGO界募集研究会的年度议题并进行遴选,然后公开招标年度议题的承接主体并提供相关经费。
  以2015年度为例,日本外务省共遴选出5个研究会的年度议题,包括“非洲开发与NGO的角色”、“NGO的自我评估能力建设”、“国际协力活动中的地方NGO能力建设”、“面前海外残障儿童和青少年的支援与NGO的作用”以及“遗嘱捐赠市场中的NGO优势”。受其组织的研究会结束后,主办方须将研讨内容结集出版并通过外务省官网等媒介进行免费公开,从而强化日本NGO的组织能力建设。   3. NGO对话协商机制
  (1)NGO-外务省定期协议会
  为了强化外务省与NGO的对话和合作,就ODA项目的相关信息以及与NGO的合作政策进行定期协商,日本外务省于1996年设置“NGO-外务省定期协议会”。目前,该协议会包括三个层次的协商机制,即ODA政策协议会、合作推进委员会和全体会议(见图4)。
  其中,“ODA政策协议会”的讨论议题为ODA政策,“合作推进委员会”的讨论议题则为ODA实施过程中外务省与NGO在实务层面的合作事项。另外,“全体会议”负责对前述两个委员会的讨论结果及其他事项进行审查和讨论。
  (2)ODA-NGO协议会
  为了与那些在外海开展援助项目的NGO展开对话和协商,日本外务省在海外各国定期召开由海外日本大使馆ODA项目事务官员、JICA海外分部职员以及日本NGO职员组成的“ODA-NGO协议会”,就ODA项目的实施�羁鼋�行定期意见交换并展开协商。
  (3)其他对话协商机制
  除了上述两种对话协商机制,日本外务省还推动成立了“NGO-JICA协议会”、“外务省与NGO关于人口和艾滋病问题的定期恳谈会”以及“国际教育协力联络协议会”等面向NGO的对话协商机制。
  五、对我国的若干启示
  正如邓国胜等人所指出的,基于参与全球治理体系、完善国家对外援助体制并提高援助效果以及协助海外中资企业履行社会责任等迫切需求,我国NGO “走出去”参与全球治理已然成为一股不可阻挡的时代潮流1。然而正如前文所指出的,我国NGO“走出去”参与全球治理处于起步阶段,目前仍面临各种困境。鉴于此,我们认为日本经验至少能够提供以下启示:
  首先,完善“NGO参与全球治理”的法律法规。按照国际惯例,各国“走出去”参与全球治理的NGO均是根据本国法律设立的民间组织。然而在我国,包括“社会组织三大条例”(《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》)在内的法律法规并未就NGO参与全球治理进行专项规定,更未向NGO提供包括税收优惠在内的法律保障。而在日本,正如前文所指出的,《NPO法》和《公益认定法》等法律法规明确将“NGO参与全球治理”纳入其中并提供极为优厚的税收减免优惠待遇,从而为日本NGO“走出去”参与全球治理提供了最为根本的制度保障。鉴于日本经验,今后我们有必要加快有关社会组织法律法规的改革,尽可能地将NGO参与全球治理纳入法律保障范畴。
  其次,构建NGO与企业和政府的合作网络。如前文所述,日本NGO之所以能够在短短50余年间迅速崛起并极大提升日本的外交形象及其国际地位,很大程度上离不开NGO与企业和政府之间的合作网络。进而言之,日本通过提升市民的国际协力活动参与意识、推动NGO与企业的合作以及促成NGO与政府的对话合作,在全社会范围内成功地营造出鼓励和支持NGO参与全球治理的良好氛围。而在我国,普通市民对我国NGO参与海外援助的行为不甚认同。例如,中国青少年发展基金会在非洲援建希望小学的行动就曾遭到公众的普遍反对。与此同时,我国NGO海外项目的经费来源单一,迄今未能获得国内企业的合作和协助,而主要依靠少数海外中资企业的援助,此外,NGO与政府之间的合作伙伴关系仍未建立,从而导致我国NGO参与全球治理迄今未能获得来自国家层面的实质性支持。鉴于日本经验,今后我们有必要通过各种方式提升公民的国际主义意识、强化NGO与企业的合作以及构建NGO与政府的共同行动框架。
  最后,制定和出台面向NGO的政策支持体系。在笔者看来,日本NGO在落后欧美发达国家30-40年的境况下能够奋起直追并取得巨大成就,其最根本原因在于日本政府及时地出台了面向NGO的支持政策体系。如前文所述,迄今为止,日本政府已成功建构起包括“NGO资金援助政策群”、“NGO活动环境改善支援政策群”以及“NGO对话协商机制”在内的NGO支持政策体系,从而为日本NGO“走出去”参与全球治理提供了最为强大的支持。这种涵盖财力、物力、人力以及合作资源在内的全方位政策支持体系,在全球各国均属罕见。鉴于此,今后我们有必要全面研究和认真借鉴日本政府面向NGO的政策支持体系,以尽快构建符合我国实际国情且契合社会需求的NGO支持政策。
  (责任编辑:潇湘子)


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