浅谈征收农村集体土地的问题及对策
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作者: 李艳霞
摘要：农村集体土地征收所引发的矛盾已成为当前社会农村问题中的重要问题之一，现就矛盾产生的原因，提出了对策与措施：严格限定征地范围，扩大补偿范围，完善相关制度，严格土地征收程序。通过合理规划、严格审批的方式，来保障农民的利益，从而减少因征地所引发的问题，使社会得到稳定。
关键词：土地征收；矛盾成因；对策
一、当前农村因土地征收而引发的矛盾成因
（一）制度层面上的成因。
1、地方政府职能的错位。在社会转型期，政府职能错位、行为失范的现象时有发生。在政府与市场的关系上，有的因循守旧，不是靠经济手段调节市场、配置资源，而是靠拍脑袋决策，靠开会发公文，靠行政命令指挥市场。在政府与企业的关系上，表现为政企不分，政府既是市场主体又是管理主体，政府及其相关部门追求低价征地、高价出让的倾向相当明显。
2、法律法规的滞后，让动机不纯的人有机可乘。部分抱“法不责众”心理的村民，在征地拆迁过程中遇到利益冲突时，不是通过法律途径解决，而是通过群体、越级上访，几十人、上百人地到市委、市政府去闹，采取堵门、堵路、围攻等方法，阻挠机关正常办公，制造扩大影响，向政府施加压力。
3、缺乏合理的司法救济途径，因征收集体土地而引起的纠纷不能得到很好的解决和处理。近几年，人民法院受理涉及农村集体土地征收案件的数量呈递增的趋势，但在案件审理的过程中，法院常常受到来自于地方保护主义的压力，加之该类案件缺乏有力的法律依据，通过司法程序是否能获得救济存在问题，使得案件的审理困难重重，农民为了寻求救济的途径，不得不采取上访甚至围攻政府、闹事的非正常途径。
（二）管理层面上的成因
1、行政行为不规范。在征地拆迁上主要表现为：一是强制征收拆迁缺乏足够的法律依据。《中华人民共和国立法法》规定，涉及民事基本权利的事项只能由基本法律调整，而基本法律只能由全国人大及其常务委员会制定。《中华人民共和国合同法》规定，任何民事活动的订立，都应由合同订立的主体双方平等协商，在自愿的基础上达成一致意见，任何组织和个人不得干预和强迫他人订立合同。但目前的情况是，当被征收人与征收人不能达成协议时，结果往往是强制执行，这种做法明显违反《中华人民共和国合同法》的立法精神。二是程序的公正性难以保障。在具体操作中，由于片面追求效率，忽视了在程序上的操作的严密性、公正性，程序不够公开透明，甚至借市政建设等公用事业之名征收，行商业开发之实，使群众感到有猫腻。三是征收拆迁管理人员依照政策法律做思想工作简单化、态度蛮横，使群众反感，导致简单的问题复杂化，人为激化矛盾。
2、基层民主化、法制化管理不够健全，基层组织社会控制力弱化。社会转型使人情社会逐渐走向理性社会，由对人的依赖逐步走向了对物的依赖，人的组织认同感、归属感逐渐淡化，基层组织的社会控制力明显弱化。在农村，乡村基层组织自律不严，民主法制意识淡薄，损害村民利益的行为经常发生，基层组织对村民的号召力、凝聚力和说服力大大减弱。
3、农村集体土地征收权被滥用。征收主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征收主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征收农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征收农民承包的土地。
二、当前农村因土地征收而引发矛盾的处置的对策
（一）完善征收农村集体土地的法律体系
1、公正高效的土地征收程序。法律不仅仅是要实现公平正义，而且应该以看得见的方式实现，退一步讲，即使没有绝对的公平和正义，程序上的无瑕疵也能起到吸纳当事人内心不满的作用。一些国家立法将通知公告程序、听证程序、谈判程序作为正式启动强制征收程序的前置的、必经的程序，这些程序的设置体现了征收人与土地所有人的一种平等的、协商的关系。
2、严格界定“公共利益”范围，排除商业性作用，严格限定农村土地征收的范围。国家应当尽量少征农村集体土地，尤其是农用土地中的耕地，通过合理规划、严格审批的方式有效保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。
3、完善农村土地征收的补偿制度，合理安置失地农民。农村土地征收补偿如何完善是政府一直关注的问题，《中华人民共和国土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数是达不成共识的。因此，要解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准问题。现在是市场经济时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征收，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征收。第二，给予合理的安置。在给予金钱补偿的同时，对被征地村民今后的生活给予安置。如给予换地补偿的安置，就是在征收了这块土地后用另一块适宜耕种的土地进行补偿。
4、健全农村土地征收制度，加强司法审查，排除外界干扰，为被征土地的所有人或使用人提供相应的救济途径。新宪法修订后将财产的征收提高到了较高的位阶。土地资源是国家的垄断性资源，土地资源的商品化正在不断获得承认，处于法治社会中的农村土地征收问题正期待着国家给予公平合理的解决，农村土地征收不仅涉及到宪法保障的财产权和土地资源，而且涉及到整个社会的稳定、安宁，因此司法既要充分尊重行政权力，同时又需要勇于表达对立法的理解和对行政行为合法性的判断。
（二）发挥司法行政职能优势，为避免群体性事件的产生提供法律服务
1、司法行政工作在处理群体性事件中具有超前预防作用，要充分发挥大服务职能，在预防和调处群体性事件中起到应有的作用。深化普法工作，针对新形势下基层出现的新情况、新问题，抓住重点，继续采取送法下乡活动，深入持久地开展多层次、全方位的普法宣传教育，提高干部群众的整体法律素质。抓好民主法治村的建设，加快依法自治的进程，将农村财务、村务等与群众生产、生活关系密切的问题纳入法治化轨道，完善各项依法自治制度，既要妥善解决旧有矛盾，又要力争消除反复和回潮等隐患。
2、强化人民调解功能，有效衔接法院民事诉讼程序，形成化解群体性事件的有效机制。群体性事件不能及时化解而呈现上升的趋势，与目前社会基层组织控制不力直接有关。①人民调解制度对于化解群体性事件具有不可替代的作用。人民调解制度是我国一项具有独创性的法律制度，它通过基层人民调解组织对民间纠纷的调解，使当事人在平等协商、互谅互让的基础上，化解矛盾、消除隔核，防止矛盾激化。②强化人民调解制度，有效衔接法院民事调解程序。
（三）建立和完善有关征地安置保障制度
征地法律制度中应就征地农民就业安置和生活保障等问题进行具体的明确规定。建议制定专门的征地安置保障法，建立就业安置和培训制度、失地农民基本生活保障、失业保险和医疗保险、子女教育制度等。同时，丰富征地补偿安置的方式，将失地农民纳入社会养老保险或给予低保保障，让失地农民心里得到抚慰，生活上无后顾之忧。
（四）建立失地农民就业培训教育制度
由于农民多年在农村从事农业生产，大部分已习惯农村的生活方式，一旦失地难以向非农业产业和城镇转移，也难以在城镇稳定就业。随着产业结构的调整和升级，市场对劳动力素质的要求越来越高，缺乏转业技能的农民转移就业的领域越来越窄，转移就业的难度越来越大。
总之，在现阶段的中国，农民一方面为国家的发展做出了基础性的贡献，相对而言，他们在经济上和政治上都处于弱势地位，而国家对集体土地的征收涉及到他们最根本的利益，我们的法律天平无疑应该更多的考虑他们的需要，改革和完善集体土地征收制度于情于理于法都是一个法治国家应当做的。农村集体土地征收需要国家高度重视，有效解决。否则，若让这些矛盾持续下去，得不到有效解决，上访必会随之而来，政府工作得不到有效开展，从而影响社会稳定。
参考文献
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[2] 李涛，叶依广，孙文华；农村集体土地所有权流转的交易成本分析[J]；中国农村经济；2004年12期
[3] 雷震；邢祖礼；；农村土地征收中的价格博弈分析[J]；财经科学；2006年08期
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