我国海事调查与国际规则的差异分析

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　　摘 要：以2008年5月在IMO第84次海安会上通过的《海上事故或事件安全调查国际标准和推荐做法规则》为背景，从安全调查制度与我国海事调查制度的差异入手，对我国海事调查的法规建设、海事调查机构的调整、海事调查国际合作以及调查报告和安全管理建议几个方面进行了探讨，力求为我国海事调查尽快与国际上接轨提供一点微薄的建议。
　　关键词：海事调查；安全调查；差异；发展方向
　　中图分类号：U697 文献标志码：A 文章编号：1671-7953(2009)02-0020-03
　　
　　 《海上事故或事件安全调查国际标准和推荐做法规则》（以下简称《规则》）已于2008年5月在IMO第84次海安会上通过，并纳入《SOLAS公约》第Ⅺ章1部分，将于2010年1月1日开始生效实施。比较《规则》与我国现行相关立法规定以及海事调查实践，可以发现许多冲突的地方，有些《规则》有的规定我国国内无相关规定，有些《规则》的规定与国内法规规定相冲突。因此《规则》强制性内容的生效实施将对我国现有的海事调查规范、海事调查实践、海事调查官员调查水平等方面都将带来较大影响。本文从《规则》对我国海事调查的影响，浅谈我国海事调查的发展方向。
　　
　　1 《规则》与我国海事调查制度的异同
　　
　　《规则》由总则、强制标准和推荐标准三个部分共26章组成，内容涉及海事安全调查机构及其调查权力、船旗国与海事实质利益国之间关于海事的通知、协商调查、合作调查、船旗国重大海事的调查责任、事故调查独立性等原则、事故报告及调查程序、海事调查取证过程中船员利益的保护、推荐做法等。《规则》的目的是为各国开展海事调查提供一个通用做法，《规则》强调海事调查并不旨在判明和追究责任，《规则》中定义的海事安全调查是以防止事故再次发生为目的的调查。
　　该规则具有五个鲜明特点：明确了沿岸国、船旗国及相关国家的水上交通事故调查权利义务（主要是义务）和合作原则；明确了海上事故和事件的定义和被调查对象的范畴；公布了事故调查报告规定内容、时限要求及公布形式；确定了事故调查的责任、形式和原则要求；引入《海上事故发生后公平对待海员的指导方针》，强调了在海事调查取证过程中对海员权益的保护。《规则》对海事调查船旗国与海事实质利益国之间的合作调查协议海事调查程序、事故调查报告格式及内容进行统一，并为沿岸国和船旗国提供一个履行IMO公约的指导方针，促使各国的海事调查工作进一步规范化和程序化。为保障全球海运安全、保护海洋环境提供优化建议和管理措施。事故调查规则的强制实施可以进一步推进我国的海事调查工作，确定海事调查官的法律地位，明确事故调查的法律性质，以达到促进航行安全，防止海洋污染的目的。
　　《规则》主要由澳大利亚、英国、美国等国家负责起草，这些国家都有一整套完备的海事调查法规，例如英国已经颁布了《商船航运法》，澳大利亚于2003年通过了《运输安全调查法案》，德国早就实施了《联邦水路法》、《联邦海上运输法》和《联邦事故调查法》，美国立法有《1974年独立调查团法案》。同时英、美等一些欧美国家的海事调查机构设置实行设置独立的事故安全调查机构的模式，如英国的海事调查委员会（MAIB）与美国的国家交通委员会（NTSB）。因此，这个规则的内容具有明显的发达国家海事调查实践的痕迹，例如事故调查的独立性、注重安全性、事故报告的不谴责性以及事故调查的特权等。其中，有部分条款与我国管理现状和法律法规存在一定冲突。
　　
　　2 《规则》在我国实施需要解决的问题及对策建议
　　
　　 我国作为IMO的A类理事国，在对国际海事公约的履约方面应该走在前列，并且我国已经申请了自愿审核，海事系统上下在全面履约方面已做了大量工作，面临《规则》规则的实施届临，我国在海事调查这方面也应当及早研究、及早准备，有所规划，有所促进。
　　2.1 法规建设方面
　　在本文的前部分已经较详细地说明了《规则》内容与我国现行法规及现行实践存在的差异与冲突，要想使我国海事调查工作符合《规则》要求，从法制的层面做到与《规则》一致是关键举措之一。在使国内法规与《规则》接轨方面，应考虑其能达到以下目的：
　　1）对海事安全调查的目的、形式、程序和主管机关的权利与义务进行明确界定；
　　2）对海事处理职能进行调整，将调查和处理分开，充分体现海事处理公开、公平、公正的原则，理顺海事调查和处理的关系；
　　3）确定涉外海事调查程序，分别明确船旗国调查、沿岸国调查、调查主导国调查、利害关系国调查以及联合调查的相关程序，使我国海事调查工作的相关规定尽可能与IMO的海事调查规则接轨。
　　2.2 机构调整方面
　　我国海事机构既调查事故，又对事故进行处理，将水上事故的处理活动完全纳入行政管理中，以惩戒当事人为主。目前我国的调查制度的确利于技术力量的综合利用，节约执法成本，但是对查明事故的深层次原因预防类似事故再次发生及海事调查的发展不利。确实，我国的这种制度能够提高执法力度和效率，树立海事调查的权威性，减少资源浪费，但难免会出现执法过程中主观因素占上风，造成执法中的处罚权和自由裁量权的使用失衡，甚至会造成执不公正的情况，海事执法机构裁判员与运动员的双重身份定位也让调查官难以做到对管理者内部归责。面对规则强制将施行的安全调查制度，在机构调整方面建议：在交通运输部层级上设立专门的安全调查部门（成立独立的新设部门--调查司或者与现有的交通运输部安委会一门两牌），在直属海事局层级设立独立的海事安全调查部门（海事调查处或者科），在分支局和海事处设立专门的海事安全调查岗位（独立于其他执法岗位）。
　　这一方案在性质上实现了安全调查与行政执法的分离、海事调查与海事处理的分离；在程度上，在交通运输部层级实现了绝对的分离，在其下的层级上实现了相对的分离。考虑到对原有部门设置的冲击、改革的可操作性、涉及的影响面、对《规则》落实的效果等各项因素，这是目前最为可行的一个方案。
　　2.3 国际合作方面
　　为了帮助成员国建立并维持良好的海事调查国际咨询及合作机制，IMO制定了《关于帮助船旗国和实质利益国建立并维护有效的海事调查合作与咨询机制的暂行指南（INTERIM GUIDELINES TO ASSIST FLAG STATES AND OTHER SUBSTANTIALLY INTERESTED STATES TO ESTABLISH AND MAINTAIN AN EFFECTIVE FRAMEWORK FOR CONSULTATION AND CO-OPERATION IN MARINE CASUALTY INVESTIGATIONS）》。为了能够更好也履行《规则》要求，我国应根据《规则》规定和上述《指南》要求，尽量与其他国家建立海事调查国际合作机制。
　　我国制定的《涉外海事调查程序》及海事调查合作机制应能够根据在海事发生时确定实质利益国家的实质利益并与实质利益国达成合作调查协议以及其他《规则》的要求。我国建立的事故调查国际合作机制，应包括交流记录、邀请程序、信息交换内容等。该海事调查国际合作机制应能承担事故调查的交流合作，以最大程度地减小国内航运单位的经济损失。我国应积极参与海事调查的国际事务，加强与其他国家或政府组织在海事调查方面的合作与交流，加强海事信息的相互通报和沟通，逐步建立跨国海事协查和联合调查合作网络，并就海事调查官异地交流和学习达成共识，增进各国在海事调查方面的默契，共同履行好国际公约所赋予的职责。
　　2.4 事故调查报告和安全管理建议方面
　　事故调查报告是事故调查结束后的结论性文书，全面体现了“查明原因”的法律使命。安全管理建议是继事故调查报告出具后针对事故原因排除类似隐患，预防类似事故再次发生的法律手段之一。因此，为了提高事故预控能力，真正做到防微杜渐，我们必须对这两者的内容真实性、严谨性、客观性、针对性给予最高的注意。建立安全目的性的海事调查将可以维护海事调查的独立性，要做到调查与处罚、调查与调解分离，以确保海事调查的客观性和公正性。建议各级海事机构重视事故调查结论，特别是安全管理建议的落实情况，同时也要求事故调查人员要严肃对待事故调查报告结论，以保证其准确、严谨。针对目前调查报告的性质和用途不明确、当事人和公众对事故调查结论的关注度日益提高、安全管理建议书的落实情况无从问责等问题，我们应进一步研究事故调查报告的公开制度以及安全管理建议书落实的监督制度，并明确事故调查报告和安全管理建议书的法律地位和性质。建议今后的海事调查发展应在部海事局成立一支专职的海事调查队伍，有针对性地选择一些具有一定社会影响、教训深刻且普遍的案例进行调查，最后将调查报告反馈给辖区海事局进行责任认定并处罚。
　　
　　3 结束语
　　
　　我国的海事调查制度有很多方面需要修改和完善，本文所提建议希望能对我国海事调查制度的完善起到参考作用。
　　
　　参考文献
　　［1］ 中华人民共和国海事局 .水上交通事故调查概［M］.大连：大连海事大学出版，2004.
　　［2］ 中华人民共和国海事局.事故与应急［M］. 北京：人民交通出版社，2006.

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