义务教育阶段学生资助政策研究
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作者: 许林 许平
【摘 要】长期以来，国家和政府都十分重视对高等教育阶段学生的资助，而忽视了对义务教育阶段学生的资助。进入新世纪，在教育公平思想的推动下，义务教育阶段的学生资助政策开始不断完善。本文通过对我国义务教育阶段学生资助政策进行系统的梳理，试图分析现行的资助政策存在的问题并提出一些对策建议，以期对当前义务教育阶段学生资助政策的完善有所裨益。
【关键词】义务教育 学生资助 政策研究
【中图分类号】G522.3 【文献标识码】A 【文章编号】1674-4810（2013）05-0032-02
我国对学生的资助政策由来已久，据记载可追溯到汉朝。但这一时期资助的对象主要是中央官学的学生，对接受高等教育的学生的资助，史料中几乎没有记载对接受初等教育的学生的资助。新中国成立后到20世纪90年代，政府和相关部门相继颁布了一系列有关学生资助的政策，但也很少涉及初等教育。直到1986年《义务教育法》颁布，在全国推行九年义务教育时才出现了“国家设立助学金，帮助贫困学生就学”的资助义务教育阶段学生的条款，国家才开始逐渐重视义务教育阶段的贫困学生的资助问题。
一 义务教育阶段学生资助政策的演变及取得的成效
1986年《义务教育法》颁布实施以来，我国的义务教育阶段的学生资助政策，大致可以分为两个阶段。
1.义务教育阶段学生资助政策的初建和缓慢发展期（1986～2000年）
1986年通过的《中华人民共和国义务教育法》，规定在全国推行九年制义务教育。该法第十条规定，国家设立助学金，帮助贫困学生就学。它虽然没有指明“国家”是哪级政府，也没有给贫困学生带来多少实际的资助项目，但表明了国家对义务教育阶段贫困儿童资助的积极态度。随后的《义务教育法实施细则》却是一种比较消极的倾向，默许了收费的义务教育制度且严格限定了受资助学生的范围。20世纪90年代以后，义务教育阶段的学杂费、书本费以及各种教育乱收费不断增加，儿童因家庭贫困而失学的问题更加突出。1995 年，原国家教委和财政部发布《关于健全中小学学生助学金制度的通知》，要求各地方政府健全助学金制度，规定了助学金发放的范围、享受助学金的条件和经费来源以及助学金的管理等。但助学金发放范围仍然较窄，且对经费来源表述不清。1997年10月，原国家教委和财政部制定《国家贫困地区义务教育助学金实施办法》，中央政府开始在财政上直接拨款资助贫困儿童入学。该办法与以前的文件相比，有了一些实质性内容，对实施范围、受助对象和条件、补助标准和用途以及评定办法和资金管理都做出了规定。根据全国统计数据，2000年的助学金总额为：小学11926.9万元，按学生平均杂费76元，能资助156.9万人的学杂费，资助比例为1.2%；初中12418.9万元，按学生平均学杂费101元，可资助123.0万人的学杂费，资助比例为2%。总体来说，这一时期义务教育阶段的学生资助还没有引起有关部门的足够重视，政府提供的义务教育资助资金比较少，政策发展缓慢，取得的成效甚微。
2.义务教育阶段学生资助政策的快速发展期（2000年以后）
2001年国务院发布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，规定从2001年开始，对贫困地区家庭经济困难的中小学生进行免费提供教科书制度的试点，为农村困难学生提供免费教科书。同年，教育部、财政部、国务院扶贫办又联合发布《关于落实和完善中小学贫困学生助学金制度的通知》开始提出“两免一补”的资助模式。2004年，教育部、财政部又制定《对农村义务教育阶段家庭经济困难学生免费提供教科书工作暂行管理办法》，中央财政设立专项资金，为中西部部分农村义务教育阶段家庭经济困难的学生免费提供教科书。并提出到2007年，争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到“两免一补”。2005年，国务院发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，确定了中央和地方政府在“两免一补”资金上的分担比例。2006年新《义务教育法》实施，对基本形成的义务教育贫困学生资助制度进行了法律上的确认。至此，我国义务教育阶段学生资助制度得以正式确立。2010年以来，政府又连续两次上调农村义务教育阶段家庭经济困难学生生活费补助标准，年平均补助标准小学从500元提高到1000元，初中从750元提高到1250元。2011年，全国共有1.33亿义务教育阶段学生享受国家免费教科书，受助学生约占义务教育阶段学生总数的87%；1568万家庭经济困难寄宿生得到生活补助，占寄宿生总人数的47.2%，补助金额超过140亿元。从2011年秋季学期起，在集中连片特困地区又实施了农村义务教育学生营养改善计划。由此可见，这一时期，我国的义务教育贫困学生资助政策越来越完善，资助范围进一步扩大，资助标准进一步提高，由最初的帮助极少数贫困学生就学到免学杂费、书本费、补助住宿生生活费到改善学生营养状况。
二 当前我国义务教育阶段学生资助政策存在的问题
现阶段我国已全面免除了城市和农村义务教育阶段学生的学杂费，免除农村学生和城市困难学生的教科书费，并对家庭经济困难的寄宿生补助生活费。这些政策基本保障了适龄儿童的受教育权利，但是对于经济困难的学生而言，这些政策还不能完全保障他们在校期间的正常学习和生活，如在就餐、住宿、交通、医疗等方面的支出，这就对我国的义务教育学生资助政策提出了更高的要求。当前的义务教育学生资助政策大致还存在以下问题：
1.覆盖范围还不够大，部分贫困学生仍难以享受资助
由于各地区经济发展水平不同，在中西部地区“两免一补”政策还不能惠及到所有接受义务教育的贫困学生。且资助政策对流动人口子女和民办学校学生的关照不够，虽然有政策规定“进城务工子女在城市接受义务教育的，与所在地学生享有同等政策”，但从全国各地的实际情况来看，还有很多这类儿童没有享受到应有的资助。虽然资助政策没有把在民办学校接受教育的学生排除在外，但大部分地区都只将资助限定在公办学校就学的学生，即使能够享受到资助也不能与公办学校学生享有同等待遇。这些都表明，现阶段我国的义务教育学生资助范围还有待进一步扩大。 2.资助力度薄弱、方式单一
有学者对我国民族地区义务教育阶段贫困学生的需求进行了分析，发现除了寄宿生生活费之外，文具、课外辅导材料等学习用具和交通费都成为他们入学的主要负担。而我国现阶段对义务教育学生的资助以免费提供教科书，补助寄宿生生活费为主，从2011年起国家和地方政府也开始为部分学生提供免费午餐，但资助方式仍显得单一。资助对象也主要是对学生个人而对学生家庭的资助很少提及。学校布局调整后，一些家庭需要支付额外的住宿费、伙食费、生活费、交通费等，一些农村家庭还被迫进城为孩子租房，这些都增加了就学的边际成本，加重了家庭的负担。由于学生就学的“隐性成本”的提高，学生所获资助就显得有些杯水车薪。有研究指出，随着学校布局调整政策的加强，可能会有更多的学生因为家庭贫困无力支付教育费用而辍学。同时，与国外相比在学习用具、医疗和保险等方面的资助，还存在较大差距，缺乏相应的资助政策。
3.资助标准不清，贫困生甄别困难
由于资助政策多是针对贫困生的，因此就产生了贫困生的甄别问题。但我国很多资助政策对“贫困”都没有做太多的界定，即使有规定，也由于大部分农村家庭的收入没有记录，而加大了甄别贫困生的难度。在同一个地区，家庭之间的收入差别并不明显，特别是在偏远的贫困地区，大部分家庭处于贫困状态，对受助学生的确定难度很大。现行制度规定，乡镇、村委会、学校共同参与资助工作，确定资助名单，但在实际操作中也主要是通过老师走访和村委会的协助来确定资助名单。但由于学生多，教师工作量大，最后主要还是以学生的学习成绩来确定资助名单，这样成绩不好、家庭贫困的学生就得不到资助。除以上问题之外，在一些地方还出现了学校收入减少、补助资金被挪用等问题。
三 完善义务教育学生资助制度的建议
通过对近几年我国有关义务教育阶段学生资助政策的文本分析以及总结各地在实施资助政策的过程中的经验教训，笔者认为要进一步完善义务教育学生资助政策就必须完善和细化实施办法将政策法制化、制度化，建立义务教育学生资助制度保障体系。针对上述问题，今后需要在以下几方面加强改革。
1.建立科学高效的资金拨付机制，加强资金监管
首先，要建立义务教育学生资助资金由国家、省和县按比例分担的机制，在贫困地区要提高中央和省级政府的分担比例。其次，具体受资助人的确定要由乡镇、村委会和居委会负责，由学生提出申请经村委会核实，并公布受资助名单接受村民监督。乡镇、社区把资助名单上报到县级政府汇总，报省级政府备案，为受资助人办理资助卡，直接把补助资金发到学生卡里。最后，各级政府和教育部门要对学生补助资金的管理和使用加强监督，发现问题要严厉查处，确保补助金落实到位。此外，村、居委会和民政、教育部门对受助对象家庭收入变化和毕业情况要跟踪反映，避免经济不困难的儿童和已经毕业的儿童继续享受资助。
2.加大资金投入力度，将流动儿童和民办学校学生真正纳入资助范围
我国现阶段流入城市上学的农村义务教育儿童有近千万，而且相当一部分儿童在民办学校就读，他们的学习和生活状况堪忧，他们急需得到资助。但很多地方在实际的政策执行过程中，并没有将他们纳入资助体系。要改变目前的现状真正把民办学校学生和流动儿童纳入资助范围，政府就要加大财政投入力度，在贫困地区还要加强中央的转移支付力度。同时，还需要人们转变观念将公办教育和民办教育一视同仁，从学生权利出发支持财政资助民办教育学生。
3.树立多元资助理念，构建多元资助体系
虽然我国已经推行了一些义务教育学生资助政策，但相对来说还是有些单一，不能完全解决义务教育贫困学生上学难的问题。尤其是在学习用具、就餐、住宿、校服、交通、医疗和保险等方面的资助，与国外相比显得更加薄弱。要改变这种状况就需要树立多元资助理念，构建义务教育学生多元资助体系。在减免学费和住宿费的同时，还应为贫困学生提供食物、学习用具、补助交通费等。针对中西部及边远农村地区医疗卫生条件差的实际情况，要定期为这些地区的学生免费做身体、口腔检查及传染病的预防和控制。我们要积极借鉴国外的经验，构建适合我国国情并与“两免一补”政策相配套的多层次的资助网络，确保孩子接受良好的教育。
参考文献
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