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二胎政策下对农村养老保障制度的思考

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  摘 要:人口老龄化已给中国经济发展产生重大障碍,同样也给社会养老带来巨大压力,尤其对养老保障还不完善的农村更是个挑战。本文将探讨被寄予厚望解决人口老龄化的二胎政策对农村养老产生的影响,同时分析农村养老保障制度的问题并提出改革建议。
  关键词:农村养老保障;全面二胎;制度改革
  中共十八届五中全会公布全面二胎政策,社会各界都拍手称好,认为这有助于缓解人口老龄化,减轻社会养老压力,但事实并未能如众所愿。
  一、全面二胎对农村养老保障未产生影响
  第一、从经济发展看――总所周知,只有经济实力越强,农村养老的制度才会越好,才有可能为更多农民养老提供更多高质服务。事实上,农村养老范围和质量的确受到了农村社会经济发展水平低下的影响和制约,原因如下:
  (1)青壮年劳动力进城务工,无人耕种。根据《2014年国民经济和社会发展统计公报》发布的数据,截至2014年年末,农村人口约61866万人,全国农民工总量为27395万人,同比增长1.9%。其中,外出农民工16821万人,增长1.3%;本地农民工10574万人,增长2.8%。在人口老龄化的影响下,农民工数量不断增加,因而留守农村的劳动力就自然缩减了。尽管全面二胎对国家人口增长会有一定的刺激作用,但是从统计数据来看,劳动力大部分流向了城镇,农民进城务工已是大势所趋。全面二胎政策,对农田耕种、农村经济发展成效甚微。
  (2)未形成有效的经济支柱。农村通常以农业为主要经济支柱,农业的生产总值可以充分反映出我国农村的经济生产状况。据相关数据显示,第一产业占GDP的比重呈曲线式下降,从1982年的最高值35%跌至2014年的10%。其中农村劳动力的流失,是重要原因之一。于是建立有效的经济支柱成为发展农村经济的最佳选择。但是各地尝试发展的畜牧业、水产养殖、水果种植等特色产业,都未能扭转乾坤。农村经济踌躇不前,直接影响了政府的财政及农民的收入,无论是家庭养老还是政府养老,其范围和质量都令人担忧。而二胎政策的实施,只能在人口上产生影响,对农村经济支柱的另立并无多益。
  第二、从政策执行看――我国实施的是典型的政策型人口调控方案,每一个新的人口调控政策出台都将影响全国人口的变化。
  (1)全面二胎未惠及农民。全面二胎在农村并不起作用。第一,我国的计划生育政策对农村人员一直存有特殊待遇,分别体现在各省的人口与计划生育条例都规定:夫妻双方为农村居民,符合条件的,可以申请生育第二个子女。第二,农村家庭普遍生育两个子女,瞒报、漏报的作弊事件比比皆是,弄虚作假的现象严重。第三,由于农民工常年在外,户籍所在地的计划生育执行者没有实质证据对其采取措施。①综上原因,上世纪80、90年代,农村家庭绝大部分育有两个子女,全面二胎的政策并未产生实质性影响。
  (2)适婚适育人群生育意愿下降。根据2002 年全国城乡居民生育意愿调查,在不考计划生育政策的情况下,理想子女数为2.04;2007 年为1.89;2012 年则为1.86。上述系列数据显示,我国育龄人群的生育意愿不断下降,农村育龄人群亦是如此。原因包括,第一,人们对计划生育政策具有较好的接受性;第二,独生子女家庭的优越性;第三,育儿成本的大幅度提高导致育儿压力增大。由此看来,我国生育政策对生育意愿已经产生一定程度的抑制。
  第三、从思想文化看――中国的传统生育观念可以归纳为两点:养儿防老和重男轻女。这两点似乎都能导致生育数量的上升,但受为人父母“养儿一百岁,长忧九十九”观念以及长子女不愿被分割父母关爱思想的影响,家庭养老方式逐渐被替换。孩子出生,家长一生操劳,养育成本不断提高,于是三口之家成为潮流;自从单独二胎实施以来,由于害怕被割爱,长兄姐杀害二胎弟弟妹妹的极端悲剧不断出现…显然,想要只通过刺激人口生育来增强家庭养老的机能、实现农村养老保障,是较难实现的。
  二、农村养老存在的问题
  1.经济支持力度不足
  在养老基金筹集的问题上,我国强调“在以个人缴纳为主的基础上,集体根据经济现实情况,给予适当补助”。但是由于当时国家财政吃紧,农村经济更是停留在温饱问题上,因此这种模式并没有得到很好的执行。
  (1)国家政府应该作为解决农村养老问题的主体,对农村养老应进行经济扶持。但据相关数据显示,我国对社会养老保险的财政支出是很有限的,新农保实施前后两年,我国对养老保险财政支出的涨幅仅为 1%。显然我国并未重视养老制度。
  (2)集体补助作为一种筹资渠道,前景不容乐观。当前,农村集体资产产权不明且村镇企业私有化带来的集体经济萎缩等因素制约了农村集体经济的发展。集体经济与集体补助供给资金不足的矛盾日益明显。
  (3)我国各地区的经济发展却极不平衡,尤其在许多偏远的农村地方,农民的经济收入极其低下。绝大多数农民的经济收入主要来源于土地所带来的农业产值,可现今我国农村土地功能越来越弱化,给农民所带来的经济收入也越来越有限。
  2.养老制度缺陷
  (1)政府责任缺失,基金管理制度不健全。首先,虽然我国建立了城乡居民基本养老保险制度,但这一制度也只不过是把 “新农保”和“城居保”简单合并,却并没有从真正意义上实现全国养老制度的统一。其次,我国养老基金监督管理机构分散,层次混乱,使得养老基金不集中,无法发挥应有效果。最后,养老基金的管理不透明、不公开,很难进行有效的监督。
  (2)农村社会养老保险制度法律缺失。制度的建立运行离不开法律的支撑,农村养老保障能否顺利实施同样不能忽视法制建设。虽然我国陆续建立了新型农村社会养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度,但相对应的法律制定却相对落后,这使我国农村养老保险制度的有效实施受到很大阻碍。目前,我国在农村养老保险制度立法方面仍然是一片空白,各地方政府在实践的过程中没有强有力的法律依据,只能各自为政,进而导致养老基金筹集困难、管理工作混乱等问题层出不穷。   3.养老观念陈旧
  受传统封建文化的影响,农民普遍认为人应该以家庭为依托,儿子才是晚年养老的依靠。这种观念既给子女带来了沉重的经济和精神负担,又阻碍了农村养老制度的发展。农村老人觉得自己辛苦把孩子养大成人,儿女应该为他们养老送终。并且老人心里也渴望由子女进行照料,从而得到生活上和精神上的满足。此外农村老人不信任社会养老。他们认为社会养老从参保缴费到获取养老金需要一个相当长的时间,将来不一定能拿到养老金。
  三、对农村养老的发展构想
  1.发展农村“土地”经济
  土地是农村集体经济发展最重要的生产资料。但是我国农村土地权利制度存在明显的不足,这表现在土地的非流转性、集体所有权的主体不明确、农民权利的虚化、对农民利益的保障不足等,因此农民并未能真正享有土地的所有权。②当务之急是趁着农村产权制度改革契机,深挖农村耕地、宅基地和建设用地的潜力,发展农村“土地”经济。首先,要使老人自愿将土地交给政府承认的公司经营,真正实现农村土地经营权流转。农户把土地租给村委会,村委会再把土地出租给种植大户或农业生产公司,公司在拥有土地使用权的基础上实施了一体化经营方式。其次,以市场为推力,实现土地的规模化经营。土地承包经营权成功流转之后,企业可以依据流转合同及相关规定来经营土地,失独老人可以依据流转凭证获得企业所支付的养老金。
  2.建全养老保障法律制度
  制度的建立运行离不开法律的保障与支撑,农村养老保障能否顺利实施,不能缺少法制建设。第一,要通过法律把农村养老保障的资金来源确定下来,以此来确定各主体的责任分担,同时也是做到有法可依,增强农民自愿参保的信心;第二,颁布全国统一的 《社会保障法》以及在城乡经济发展差异的基础上制定《农村养老保障法》;第三,各地政府因地制宜,制定更符合本地区农村老人需求的规范,注重物质帮助与精神抚慰;第四,建立严密管理体系,确保养老资金的专款专用,保障参保人的权利;第五,积极发挥司法监督的效能,建议可在在《行政诉讼法》中加入此类纠纷类型,并且扩展和提高法院审查的范围及强度。
  3.建立对社会养老的信任
  社会信任是社会养老保障制度得以建立和运行的基础。一直以来,政府忽视了对此的建设与维护。纠错则应做到:第一,
  转变官本位思想,树立服务意识。随着契约思想的传播,政府与社会的关系已转变为政府同时提供公共管理与服务的平等模式;第二,加强宣传与解释,避免民众对政策的错误解读。目前,我国产生社会缺乏责任意识但民众却难以及时有效地获得准确信息的矛盾。养老制度关系到每一个社会成员的切身利益,因此做好全方位的宣传工作,向社会提供可信度高的权威解释;第三,增强制度运行的透明度,提高政府机构的服务意识与公众满意度。
  注释:
  ①夏珑.农村计划生育政策执行研究[D].郑州大学.2004
  ②王利明.论我国农村土地权力制度的完善[J].中国法学,2012,第一期,45-54
  参考文献:
  [1]宋静宜.社会保障热点问题透析[M].北京:经济科学出版社,2014.117-147
  [2]杨清哲.人口老龄化背景下中国农村老年人养老保障问题研究[D].吉林大学.2013
  [3]王如鹏.农村养老保障问题研究[D].吉林大学.2010
  [4]任美盈.农村经济与农村金融在发展中的互相作用[D].吉林大学.2015
  [5]朱逸.我国农村社会养老保险制度改革的研究[D].华东师范大学.2010
  作者简介:
  杨惠仪,广西师范大学法学院,法律硕士,研究方向:劳动与社会保障。
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