论抽象行政行为

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　　摘 要：行政机关在行政管理的过程中，行政权的行使主要通过抽象行政行为和具体行政行为这两种方式来实现。随着社会的发展，抽象行政行为在行政权的行使中占据越来越大的比重，由于制定主体、制定程序、规范事项混乱等原因，违法的抽象行政行为屡次出现。为了保障公民、法人和其他组织的合法权益，实现社会主义法治，我们应该研究一下抽象行政行为。
　　关键词：抽象行政行为；可诉性；审查制度
　　随着社会发展水平的不断提高，抽象行政行为越来越多地出现在行政机关行使行政权的过程和行政相对人的日常生活中，随之而来的是很多抽象行政行为侵害到了行政相对人的合法权益。为了提高行政机关的行政管理水平，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，本文分析了违法抽象行政行为的表现和存在原因，并对建立违法抽象行政行为审查制度提出了自己的看法。
　　一、抽象行政行为的概念、特征
　　抽象行政行为是指行政机关针对不特定的行政相对人和事，单方制定的具有普遍约束力并且可以反复适用的行政法规、规章和其他规范性文件，既包括国务院及其各部门和地方政府（省、自治区、直辖市及其政府所在地的市级人民政府和国务院批准的较大的市人民政府）制定的行政法规和规章，又包括中央人民政府和地方各级人民政府制定并发布的行政命令、通知、决议等其他规范性文件。
　　由抽象行政行为的概念可以看出，抽象行政行为具有以下几个特征：第一，抽象行政行为的客体，即它所针对的对象是不特定的，但是数量的多少不能成为衡量对象特定与否的标准；第二，抽象行政行为的制定是行政机关单方面的行为，具有单方性；第三，抽象行政行为具有普遍约束力，除特殊情况外，对符合条件的人和事是普遍适用的。但抽象行政行为只能对其生效后的人和事产生约束力，对其生效前的人和事则不适用；第四，抽象行政行为是可以反复适用的，只要符合条件，对同一类的人和事可以多次并且反复适用。
　　二、违法抽象行政行为的表现和存在原因
　　判断一个抽象的行政行为是否违法，要有一定的界定标准。如果一个抽象行政行为违法，大致会有三种表现，一是抽象行政行为规定的内容直接违法，本该由宪法和法律规定的内容，行政机关却代为规定了，对于宪法和法律所保留的内容，行政机关是不得触碰的；二是行政机关制定的行政法规等规范性文件的法律依据违法，任何行政法规、规章的制定、出台， 背后一定有合法合理的法律依据，如果依据都不合法，那么制定出的文件也是违法的；三是行政机关制定的规范性文件超越了法律规定的权限，例如，法律规定一个行政机关在制定规章时应该请示上级部门，但该行政机关没有请示，这在程序上是违法的，因而该抽象行政行为是违法的。
　　抽象行政行为会存在违法性主要有以下三个方面的原因：首先是违法的抽象行政行为所侵害的对象具有不特定性，众所周知，抽象行政行为所适用的对象是不特定的，涉及到的人和事都是不特定的，正是该不特定性加大了违法抽象行政行为的侵害对象及其范围，一个违法的具体行政行为只产生一个违法的危害后果，但一个违法的抽象行政行为一般会带来多个危害后果。其次是制定抽象行政行为 的主体混乱，从最高人民政府国务院到省级、市级、县级、乡级和镇级人民政府，每一级政府都有权根据自己行政区域内的实际情况和具体特点制定行政规范性文件。
　　这么多主体制定的规范性文件势必会有互相冲突的情形发生的。另外政府以及其工作人员在制定规范性文件时，会将自身人利益和意志考虑进去，一旦加入地方或部门利益，会更容易出现违法的情况。
　　最后是对抽象行政行为的监督不力。从客观上来看，我国的行政规范性文件数量繁多，种类复杂。而各级权力机关即人大及其常委会力量又有限，很难及时发现并解决问题。现有的司法体制不允许人民法院受理对抽象行政行为提起的诉讼，这就造成了没有司法救济的情形。
　　三、抽象行政行为应该具有可诉型
　　根据我国现行法律规定和实践中的实际情况，抽象行政行为是不具有可诉性的。但这有悖于法治的理念。既不利于保护行政相对人的合法权益，也不利于人民法院充分行使司法监督权，因此，抽象行政行为应该具有可诉性。首先，把抽象行政行为纳入法院的审查范围之内符合世界各国的通例，美国、英国、法国、德国、日本都把包括抽象行政行为在内的行政争议规定在了司法审查的范围中。其次，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。抽象行政行为具有普遍约束力。除特殊情况外，对符合条件的人和事是普遍适用的。如果触犯，行政机关就可以依照该抽象行政行为对不特定的行政相对人的合法权益造成损害，为了避免行政相对人的合法权益受到不正当的损害，有必要对抽象行政行为进行司法审查。
　　最后，抽象行政行为具有可诉性是实现社会主义法治的需要。抽象行政行为往往是行使具体行政行为的依据，把抽象行政行为纳入司法审查的范畴，可以从源头上减少违法行政行为的发生，进而有利于社会主义法治的实现。
　　四、建立违法抽象行政行为审查制度
　　使抽象行政行为具有可诉性有很大的必要性，因此，应该建立起违法抽象行政行为的审查制度。首先，要从上立法上予以确认，法院有权对抽象行政行为进行审查，确定具有可诉性的抽象行政行为的范围，对起诉的条件、管辖问题等也应该做出相应的规定。避免出现随意性。其次，完善行政复议审查制度。行政复议作为一种行政机关内部的救济制度，对于审查违法的抽象行政行为有其独特的价值。为了更好的完善行政复议审查制度，行政机关应该公开复议的程序，让当事人了解案件并充分参与。最后，应该完善听证制度，听证制度是公民参与公共决策和公共行政的重要制度，完善的听证制度对于保证抽象行政行为的合法与合理具有重要意义。在听证人员的选择上，除了行政机关、行政相对人、利害关系人之外，一些具有专业知识背景的人员也必不可少，他们具备较高的法律素养和丰富的社会阅历，可以确保处理结果的公正性和合法性。
　　参考文献：
　　[1]张弘.公共行政与服务行政下中国行政法的结构性变革[M].北京：法律出版社，2010.
　　[2]苏楠.解析行政服务是一种权利[J].东方企业文化，2012，（3）.
　　作者简介：
　　谢楠，女，（1990.12～）河南安阳人，辽宁大学法学院在读研究生。
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