粮食补贴制度的国际经验及对我国的启示

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　　内容摘要：粮食补贴对我国实现粮食安全战略、稳定国内粮食价格、提高农民收入水平等目标至关重要。本文首先总结美国、欧盟、日本粮食补贴制度的实践经验和存在问题，在此基础上通过比较分析，研究我国粮食补贴制度的不足，提出完善我国粮食补贴制度的政策建议。具体来看，我国粮食补贴应在价格补贴体系、补贴公平性、保险保费补贴、补贴“绿箱化”和脱钩化、一般服务支持和环境保护等方面予以改进。
　　关键词：粮食补贴 价格补贴 脱钩补贴 绿箱补贴 保险保费补贴
　　国外粮食补贴制度的主要经验与趋势
　　（一）补贴的多层次性
　　美国、欧盟都建立了以市场价格和相关政策价格为基础的多层次粮食价格补贴体系。美国价格补贴系统取决于市场价格、贷款率、有效价格、目标价格的相互关系。贷款率始终低于目标价格；直接补贴独立于粮食价格变动，与市场价格之和构成有效价格。如果市场价格高于贷款率，且高于目标价格，则贷款差额补贴和反周期补贴都不被启动；如果市场价格高于贷款率，但有效价格低于目标价格，则反周期补贴被启动，贷款差额补贴不被启动；如果有效价格高于目标价格，更会高于贷款率，那么反周期补贴和贷款差额补贴都不被启动。如果市场价格低于贷款率，自然也会低于有效价格和目标价格，那么反周期补贴、贷款差额补贴同时被启动。通过该价格补贴体系，在发挥市场价格形成机制的同时，保证了农民收入和粮食价格稳定。
　　与美国类似，欧盟粮食价格补贴体系涉及三种不同的控制价格，即目标价格、门槛价格、干预价格：目标价格是政府认定的基础交易价格；门槛价格是进口产品的最低限价；干预价格是政府粮食储备的最低保证价格。目标价格和干预价格与美国的目标价格和贷款率相类似，为欧盟内部粮食价格提供了支持。门槛价格保证了国内粮食价格的基本竞争力，防止国外低价粮食大量涌入给欧盟地区内部农户收入的冲击。最终价格补贴由目标价格、门槛价格、干预价格的相互关系所决定。
　　（二）补贴水平的公平性
　　从本质上看，粮食补贴是一种再分配过程，具有改变收入公平的经济效应。如果粮食补贴有损社会公平，易出现农业生产者内部收入水平的两极分化。比如美国粮食补贴中的挂钩补贴，如“贷款差额补贴”、“生产收入稳定计划”等，与生产面积和产量等因素联系紧密，加之农场在竞争中更具有规模优势，使得粮食补贴归属出现不公平现象。大农场获得了更多的补贴，而小农场得到较少的补贴甚至得不到补贴。
　　欧盟在粮食补贴公平性方面的实践更值得借鉴。欧盟将2%的直接支付专门用于支持青年农民，吸引年轻人从事农业和粮食生产；免除粮食小生产者休耕义务，并给予特殊补贴和自愿休耕平衡补贴；削弱对大农场的补贴力度，节约资金促进农村发展，减少补贴带来的不公平程度。此外，成员国也可以制定特定补贴项目，对小规模农民进行更多的支持。
　　日本粮食收入支持计划种类较多，包括：在市场价格低于“标准价”之时根据产量向农民提供收入补贴的特定粮食产品收入稳定计划；当某些粮食市场价格低于参考价格时，向农民提供的粮食差价补贴；如果年收入低于平均水平，年收入与平均水平之间差额将得到相应收入差额补贴。
　　（三）保险补贴的重要性
　　粮食保险补贴力度与保险模式相关，美国、欧盟、日本分别采取政府主导型模式、政府资助商业保险模式、社会互助模式，政府介入程度的不同导致相关补贴有所差别。但是，各国均重视粮食保险补贴的作用，并不断提高保险补贴力度。目前，美国的农业保险补贴成为主要补贴方式之一。如表1所示，2012年农业补贴占总补贴的44.02%，其中粮食保险补贴以玉米、水稻、小麦保险补贴为主，占农业保险补贴总数的80%以上。近年来，美国提高了粮食等农产品赔偿金的计算标准，为创业期农业生产者提供了保险费折扣，保险补贴发挥了越来越大的作用。2010年开始，欧盟各成员国政府对农业保险保费补贴比例上限进行了调整，由原来的50%提高到65%，欧盟委员会负责支付其中的75%，成员国政府支付25%。日本分散、个体、小规模的经营特征易受自然灾害影响，粮食保险补贴的成功实践保证了粮食收入的稳定性。最主要的稻类和麦类粮食作物的保险补贴达到保费的50%以上（李先德、宗义湘，2012），对保证粮食自给率和提高粮食生产能力发挥了重要作用。
　　（四）补贴结构绿箱化
　　WTO将粮食补贴分为“黄箱补贴”和“绿箱补贴”两类。“绿箱补贴”不以价格补贴为主要形式，充分发挥市场价格信号功能；“黄箱补贴”对种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴和农产品价格补贴，对农产品的价格进行直接干预。美、欧、日等国的粮食补贴方式越来越倾向于使用“绿箱补贴”。美国的“绿箱补贴”占粮食补贴总额的比重显著上升，而同时期“黄箱补贴”的比重则明显下降。欧盟在粮食补贴改革中，逐渐降低了粮食价格支持水平，减少对市场的干预，从而使得“黄箱补贴”受到了削减，转变为“蓝箱补贴”或“绿箱补贴”。日本在不改变粮食生产补贴支持力度的前提下，减少市场价格支持补贴，通过补贴制度改革灵活地实现了向“绿箱补贴”的转换。
　　（五）补贴方式脱钩化
　　美、欧、日的脱钩补贴占生产者补贴的份额快速增长，尤其是一般服务支持。从形式上来看，美国粮食补贴由农业生产补贴（Farming Subsidies）、灾害补贴（Disaster Subsidies）、储备补贴（Conservation Subsidies）、保险补贴（Insurance Subsidies）、出口补贴（Export Subsidy）等多种形式的补贴政策构成。如表1所示，保险保费补贴、储备补贴、灾害救助补贴几种脱钩补贴所占比重较大。除此之外，一般服务支持也受到了广泛的重视，科研教育推广体系补贴等项目占据重要地位，粮食基础设施建设不断创新，对虫害和病害的反应机制、食品安全保证、科学研究和开发等知识基础、环境质量研究、数据和信息支持等领域的补贴水平显著提高。而且，原农业生产补贴所涵盖的直接补贴、反周期补贴等挂钩补贴政策在美国2014年农业法案中被取消，新实施的价格损失保障（Price Loss Coverage）、农业风险保障（Agriculture Risk Coverage）属于不挂钩补贴，挂钩补贴份额出现较大幅度的下降。 　　欧盟采取脱钩补贴与挂钩补贴相结合的方式进行粮食生产者补贴。尤其是脱钩补贴方面，实施单一支付方案（Single Payment Scheme），切断粮食类型和产量等指标与补贴数量之前的关系，从而避免了不同粮食品种之间由于补贴带来的扭曲，生产决策更加符合市场要求。
　　日本也非常注重对粮食一般服务支持的投入。为了保证基本的粮食自给率，日本建立了以生产者补贴为主、以一般服务支持为辅的大力度的粮食补贴政策。日本政府对农协（JA）除实施税收优惠外，还在农协仓库建设、固定设施和资产投入等方面给予较高的补贴。此外，农田基本建设补贴、农业机械化投资补贴、农业贷款补贴等也对粮食生产提供了有效支持。
　　（六）补贴日益侧重环保与食品安全
　　在粮食生产环境保护方面，美国农业部和农户十分重视粮食生产环境保护，出台并实施了多种补贴政策组合。采取环境质量鼓励项目（Environment Quality Incentive Program）、土地保护储备项目（Conservation Reserve Program）等措施保护农业粮食生产环境，避免农业生产资源被过度开发使用，对水资源、土地资源、空气质量的保护提供了有效支持。
　　欧盟实施粮食耕地的休耕制度，并提供相应补贴，以便实现粮食供给总量和欧盟内部粮食市场平衡的一项基本措施。根据农作物的基准产量确定休耕平衡补贴。对粮食产量低于规定标准的小生产者，免除义务休耕的规定，并给予特殊补贴，小生产者可以得到超过标准部分实行自愿休耕而得到的平衡补贴，达到全面促进粮食生产环境改善的目标。欧盟对粮食补贴还规定了“交叉”标准，农民要想获得直接补贴，必须使种粮土地满足农业生产的状态要求，符合公共卫生、粮食安全、环境保护等标准。在补贴标准上，提高了环境保护和食品质量等方面投入的补贴水平。此外，将单一支付与环境保护和食品安全相联系，提高补贴的环境和食品安全内涵。
　　日本粮食生产也十分重视环境保护，对农田、水和环境保护进行补贴，遵守相关环保规定的农民可以得到相关补贴。实施可持续性农业生产方法，并且导致对环境负面影响大幅减少的农村组织，还可以获得先进农业管理支持补贴。
　　我国现行粮食补贴政策的主要问题
　　（一）补贴体系需重构
　　我国粮食价格补贴体系由最低收购价和临时储备价构成，补贴问题较为突出。如何发挥市场的基础性作用，减少政府对粮食的价格干预，是困扰我国粮食补贴政策的关键问题。一方面，为了保证粮食产量，粮食托底收购价格使粮食价格刚性单边上涨，财政补贴不得不持续调增，补贴对粮食价格的周期性调节能力较差，实际上“干预价格”干扰了“市场价格”的形成；另一方面，粮食价格补贴使国内外粮食“剪刀差”只增不减，财政成本压力巨大。从补贴对象来看，粮食临时储备补贴为对中间商的补贴，粮食临时储备过程中存在严重的损耗和无效率。
　　（二）补贴的公平性须提高
　　我国粮食补贴的公平性问题表现在以下几点：首先，地区间补贴标准不统一，致使补贴额度差别较大。我国地方政府在中央政府的领导下负责粮食补贴的落实以及配套资金的提供，为粮食补贴提供额外保证。但是各地区财力不均，配套补贴资金额度高低不等，中西部地区粮食补贴额度远低于东部沿海各地区补贴额度，即便是地区内部，也存在由财力不均导致的补贴标准不一致的问题；其次，对粮食生产的产量补贴缺少足够的激励。按照土地面积进行补贴，则产量较高的生产者相对于产量不高或不进行粮食生产的农户来说，所得到补贴的差别可能并不大，这有损于我国粮食产量的稳定和粮食生产的持续发展；最后，粮食生产者和生产要素出让者之间存在不公平问题。耕地转出的农户可以通过抬高土地转出价格的方式获取粮食生产收益，农业生产的风险全部由生产者来承担，降低粮食生产者的实际收益水平，从风险和收益两个方面影响粮食生产的公平性。随着我国农村土地流转的深入，该问题将更加严重。
　　（三）保险补贴尚未健全
　　我国建立了多方参与、共担风险的粮食保险大灾风险分散机制，粮食保险在风险防范方面发挥了积极作用。目前，我国参加了农业保险的农户超过2亿（《中国农业保险市场需求调查报告》，下同），各级政府农业保险补贴达到250.7亿元，保费补贴品种涵盖了主要粮食品种。但是，从现实来看，我国粮食保险补贴仍存在不足。
　　首先，粮食保险政策需要进一步落实，宣传力度和农户保险理念需进一步提高。保费补贴水平增长较快，中央和地方财政合计保费补贴比例平均达到75%-80%。根据目前粮食保险保费规定，商业化保险运作方式确定的保费水平覆盖了粮食生产直接物化成本，并由中央财政予以保障，而直接物化成本之外可由地方政府提供相应的保费补贴。但是地方财政压力不断增加，尤其是县级财政难以落实粮食保险补贴政策，无法保证粮食保险费用的补贴水平；其次，有些省份粮食保险风险分散制度不健全，相关保险机构缺乏安全感，粮食保险发展模式和各方利益需进一步协调；最后，农业保险增长率不稳定，保险覆盖率有限，保障水平有待提高，保险补贴任重道远。粮食保险增长率也较低，2014年农业保险累计保费收入同比增长率只有6.2%，而2011-2013年保持了31.33%的同比增长率。水稻、玉米、小麦三大口粮作物的保险覆盖率分别为64.9%、67.3%和61.8%，限制了保险对粮食生产的保障力度。从保险补贴总体水平来看存在进一步提高的空间和必要性。
　　（四）补贴有待“绿箱化”
　　根据WTO的规定，我国农产品价格补贴、投资补贴和投入品补贴最高限定可达到农产品总值的8.5%。但是现阶段我国农业补贴的结构特征是，以“黄箱补贴”为主，以“绿箱补贴”为辅。在我国粮食补贴体系中，最低收购价格政策、临时收储政策属于价格支持政策，但也是受到限制的“黄箱补贴”；粮食直补和农业保险补贴属于挂钩补贴和“绿箱补贴”；农资综合补贴、良种补贴、农机具补贴属于挂钩补贴和“黄箱补贴”；农村扶贫补贴属于脱钩补贴和“绿箱补贴”；农业综合开发项目、农业基础设施建设项目等属于一般服务支持项目和“绿箱补贴”。“黄箱补贴”的空间已经十分有限，粮食补贴“绿箱化”是未来粮食补贴的发展方向。 　　（五）一般服务支持严重滞后
　　我国在向农业现代化迈进的过程中，粮食生产基础设施建设的瓶颈作用较为严重，粮食生产技术整体上处于落后水平，社会化服务体系非常薄弱，粮食生产需要基础设置、信息统计、质量安全等方面的政府补贴和支持。我国一般服务支持虽然保持了稳定的增长趋势，但是在农业支持总额中所占比重却不断下降（根据OECD统计，2005-2012年我国一般服务支持占总支持的比重从30.84%下降到14.36%，其中储备和基础设施支持占一般服务支持的比例大约为60%）。而且与美国、欧盟、日本相比，对营销服务、研究发展、质量安全等投入严重滞后，不利于我国农业现代化建设。
　　（六）应开始重视应对生产环境恶化
　　我国粮食生产环境持续恶化，体现为水土流失、土地沙化、土地荒漠化、土地污染等问题。比如，连年耕种减损了土地肥力，过量使用化学农药和化肥又造成土壤环境污染的恶性循环。工业生产对水土的污染程度也比较高，水土重金属污染威胁着土地生产能力。根据农业部《全国耕地质量等级情况公报》，2014年我国耕地受污染面积和退化面积分别占总耕地面积的8.3%和40%以上。
　　政策建议
　　（一）重构粮食价格补贴体系
　　我国粮食价格补贴体系对市场价格扭曲较为严重，由于粮食最低收购价格与临时储备价格的不断上涨，形成了粮食价格上涨的单边预期，使国内粮食价格持续高于国际粮食价格，加重了财政补贴压力。在粮食价格方面，应该更注意发挥市场机制在粮食价格形成中的作用，并重构粮食价格补贴体系的构成和支持水平。首先，保持粮食最低收购价格补贴，在市场供求、不同粮食作物价格比例、种植成本、国际粮食价格等因素影响下，合理确定不同品种粮食的最低收购价格，并保持动态调整的灵活性；其次，加快粮食临时收储政策的市场化改革，控制粮食储备中的损失和成本；最重要的是要在市场机制中形成粮食价格，通过粮食目标价格制度的出台和完善，逐步转变为差价补贴等直接收入支持和基于市场价格的补贴形式，达到周期运动中调控并稳定粮食价格的目标。
　　（二）提高粮食补贴公平性
　　首先，增加对产粮大户和粮食主产区的补贴水平，合理调整地区补贴政策和补贴水平。针对地区间粮食补贴的差异，可以考虑调整中央财政补贴在地区间重新配置，增加对落后省份和地区的中央财政补贴水平，调动经济发展和财政状况较为领先省份自身财力，保持各地区间中央和地方各级财政粮食补贴的基本公平；其次，改进粮食挂钩补贴方式。完善粮食补贴方式，避免由补贴产生的粮食生产逆选择和结果的不公平，使土地抛耕等资源浪费行为承担应有的成本，充分利用土地资源。按照产量等指标进行补贴，提高补贴效率，发挥补贴的激励作用；最后，规范农村土地流转。对于我国来说，虽不存在土地私有化问题，但是在农村土地流转过程中，也要提防土地使用价格上升对农业补贴效率的减损作用，达到规模化生产和农民农业生产收入公平的双重目标。
　　（三）尽快健全粮食保险保费补贴
　　当前农业保险补贴还有较大空间。2014年国务院提出“提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例，逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴”。应继续扩大粮食保险补贴规模，增加保险品种，提高保障标准，建立再保险和巨灾风险保险制度。首先，发挥保险在粮食生产防灾减灾中的作用，弥补私人部门对具有强烈外部性和高成本的粮食保险的提供不足，提高中央财政和省级财政对农业保险的补贴标准，增加粮食保险风险保障水平，粮食保险补贴覆盖直接物化成本；其次，基于粮食生产风险、生产成本以及合理收入等因素，研发不同种类的作物保险产品，建立健全自然灾害损失保险、病虫害损失保险、疾病死亡保险、意外事故损失保险等险种，满足不同类型农民的人身及财产风险管理需求；最后，从制度上明确中央和地方财政对保险的分担机制和责任。对于具有地方优势粮食产品，地方财政应承担更大的保险补贴责任。
　　（四）优化粮食补贴结构
　　首先，加快粮食补贴“绿箱化”。我国可以利用WTO给予的“黄箱补贴”政策限额，对农民种粮的投入等给予补贴支持。同时，减少粮食价格干预，适时完善补贴政策，转向符合“绿箱补贴”的直接收入支持等补贴政策。将粮食直接补贴转为与粮食生产脱钩的直接补贴，从而纳入“绿箱补贴”范围，为“黄箱补贴”留出更多的政策空间；其次，重视粮食补贴脱钩化，重点加强一般服务支持。针对粮食生产研究、基础设施建设、病虫害控制、科技人员和生产操作培训进行重点补贴，并采取技术推广和咨询、检验、市场促销等服务方式，促进粮食生产并保证粮食安全。通过加大一般服务支持力度，加强粮食生产基础设施建设，促进粮食生产科学技术推广，整合粮食产业链条各环节，巩固生产基础并使农民收入稳定提高；此外，完善对粮食生产环境和质量安全的补贴。为了对受污染和破坏的土地进行自我修复，休耕闲置是最好的办法。对粮食生产条件严重退化的地区实行休耕补贴，实现粮食生产的可持续发展。
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