浅谈邻避冲突化解之道
作者 : 未知

  “邻避设施”一词最早于1977年由美国学者O'Hare提出,称之为“Not In My Back Yard”(NIMBY),是指那些具有负外部性公共基础设施。这些公共设施因为对所在区域具有一定的负外部性,所以这些项目落地过程中往往会激发当地居民的强烈反对,甚至会引发环境群体性事件,即邻避冲突。邻避冲突是当地居民反抗环境不正义危及自身的一种方式,是当地居民对于自身健康、经济、环境等利益免于遭受风险的防范。究其根源,�避冲突主要是公共利益与私人利益之间的博弈。
  一、问题的提出
  邻避冲突是社会发展过程中的痛点问题,北京六里屯垃圾焚烧事件、厦门PX项目事件、广州骏景花园变电站事件、番禺垃圾焚烧等事件不仅抑制了城市完善公共基础设施,而且在一段时间内造成了严重的社会问题。2016年湖北仙桃因垃圾焚烧电厂建设引发了当地民众集体游行的极端环境群体性事件,部分情绪激动的市民还做出了更加极端的行为,政府被迫宣布停止项目。但事件发生近一年后,2017年5月3日,仙桃垃圾焚烧发电项目作为该市“一号工程”在原址重新启动建设,2018年4月,项目投产试运行。从一些事例中我们可以看出,如何化解邻避冲突在现代社会发展中显得尤为重要。
  二、邻避冲突成因分析
  (一)政府决策公信力欠缺
  政府未能获得公众信任主要在于“关门办案”,如在厦门PX项目事件中,项目已于2006年11月开工,但公众得知此事却是起因于赵玉芬等105名全国政协委员联名签署提案,随后“邻避冲突”如期而至。同样在广州番禺事件、昆明PX项目、成都PX项目等邻避冲突事件中,政府信息不公开或公开不充分皆是其爆发的重要原因。公众参与的基础是政府信息公开,公众权利意识和环境质量要求的提升也倒逼着政府信息不断公开。如果公众的知情权和参与权得不到应有的对待,就会引起公众对政府的质疑和不满,政府公信力也就无从谈起。
  (二)缺乏公众有效参与
  首先,虽然我国《环境影响评价法》《建设项目管理条例》《环境影响评价公众参与暂行办法》等均有涉及公众参与的相关条文,但是现实中政府常常会漠视公众参与的价值,通过专家意见或者非当地公众参与冲淡公众反对意见,导致公众参与流于形式。其次,公众参与组织化程度不高、个体利益分散、理性行动能力匮乏、参与方式受限同样影响公众参与的实效。
  (三)环境成本与收益不公
  邻避冲突是公共利益与私人利益之间的博弈。邻避设施所产生的效益每个人都有使用权且具有非排他性,但邻避设施的成本仅由附近居民承担。这是一种环境利益分配非正义表现,这种环境非正义甚至会影响后代人的环境权益。合理的利益分配方式一般是:谁受益,谁补偿。所以,需要科学合理地界定负担者与受益者的利益关系,以减少设施所在地居民的负担。
  三、邻避冲突化解之道
  (一)完善信息公开和监督机制
  目前,在我国环境保护中国家行政权居于主导地位,环境目标的实现与否很大程度上取决于国家环境权的运行状况。在建设项目前,应组织专家、公众多方参与规划。同时,公众参与的能力大小取决于其所获得信息的程度,所以政府应积极公开环评文件及其他信息;在建设中,监督建设单位环境保护设施良好并投入使用;在运营中,保障环境设备监管、督促监测数据公开。同时,风险的不确定性也是引起邻避效应的重要原因,政府和运营方应当建立科学完善的风险管理制度,提高规避和应对风险能力,将责任具体化。
  (二)积极引导公众参与
  公众参与是现代“缓和―参与”型行政模式的必然选择,实现公众与政府关系从传统 “命令―服从”至“合作―参与”的转变。在这种合作关系中,沟通是其核心机制。通过协商民主的利益表达机制,公众与政府之间进行充分沟通,一方面能增进双方理解、信任。另一方面,能充分权衡公众利益诉求,提高决策的民主性。其次,环境问题具有高科技背景,一般公众难以形成科学正确的认识,所以政府应当积极对公众进行科学宣传和普及、邀请公众代表实地考察以及群众自发带动等方式,帮助公众形成科学的认识,化解主观嫌恶情节,减少邻避冲突的内在动机。同时,还可以领导建设公众监察团队,对邻避设施进行日常监督。
  (三)环境补偿
  环境补偿是一种运用其他利益来弥补由于邻避设施负外部性给所在区域公众带来的利益损失,同样也是环境分配正义的一种体现。通常,环境补偿多采用经济补偿。但环境补偿不仅限于经济补偿一种手段,还包括设施补偿。例如台湾地区的八里焚化厂,利用垃圾焚烧的热能为周边居民免费提供一处温水泳池。如此一来,具有负外部性的设施通过一定方式所承担的正外部性也能化解人们的邻避情节。
  (作者单位:河南大学法学院)

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