地方债悬疑
作者 :  邢少文

  国内对于地方债发行所蕴含的风险并未做好准备,地方政府发债的闸门一旦打开,随之而来的各种问题势必引发一轮激烈的博弈。而市场担心的是,在地方政府历史债务没有化解,市场化的发行体制和信息公开机制没有建立的情况之下,对投资者而言,这2000亿元债券的投资价值到底如何判断?
  
  在4万亿经济刺激方案的“刺激”之下,2009年的经济开局就迎来了银行信贷“爆炸”和赤字融资大旗高举。
  在即将发行的赤字国债中,2000亿元的中央代发地方债引人关注。如同4万亿投资计划到底能在多大程度上解决中国经济的难题一样,对于许多早已债台高筑,又面临着财政收入缩减的地方政府而言,此番发债融资的举措,能在多大程度上解决地方财政长期以来所面临的一系列负债难题,仍然县一个未知数。
  
  被激发的举债冲动
  
  “广积粮,高筑墙,备战备荒”,曾经久议不决的地方债问题此次以“救急”的面目出现。由于亟需实现经济增长“保八”的目标,在扩张性财政政策的指导下,地方政府的投资建设资金出现了巨大的缺口。
  在4万亿的投资计划中,两年内列入中央财政预算的只有1.18万亿元,其余则为地方财政和社会资本配套。根据国家发改委有关部门测算,2009年,地方政府须为中央投资项目提供配套资金约6000亿元,而地方政府自身仅能够提供3000亿元,缺口近3000亿元。而根据公开信息的不完全统计,至目前为止,各省新出台的总计划投资金额已经达到22万亿元。
  轰轰烈烈的投资已经开始,来自中国人民银行的统计显示,在2008年11月到2009年1月短短3个月时间,商业银行新增贷款2.87万亿元,相当于去年全年新增贷款的58.4%。仅是今年1月份的信贷投放就创下了1.62万亿元的历史纪录,这其中,估计有30%左右是政府投资项目。
  
  如此庞大的投资金额,除了银行贷款,发行赤字国债,不得不成为另一个主要的融资途径。
  2月17日,十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报,而全国“两会”期间,全国人民代表大会将审议通过该项报告。
  据悉,国务院于年前下发的《关于发行地方政府债券有关问题的通知》里提出,地方发债后募集的资金,“将被限定用于中央财政投资地方配套的公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目,不得用于经常性支出”。
  “主导权不在地方政府,我们目前只是按照财政部的要求把拟建设公共项目的情况和2008年省级政府负债情况报上去。”3月2日,广东省财政厅巡视员韩晓进告诉本刊记者。深圳市财政局有关人士则告诉记者,深圳申报的额度超过100亿元,报上去的建设项目包括筹办大学生运动会等诸多项目,“地方报是报,至于批不批,怎么批,那是中央的事情。”
  “我们目前也不清楚中央代发是何种形式代发,省级政府的负债信息如何披露?这个问题我们也在研究之中。”韩晓进说。
  “我们早前的建议是先在有条件的地区进行试点,试点成熟之后再推开,但现在来得比较突然。”国务院发展研究中心宏观部魏加宁研究员对本刊记者说,虽然此前流传说中央代发,还贷付息的主体是地方政府,但债券的信用评级、项目投资情况、地方政府负债信息的公布等等问题目前都不清楚,归结起来,涉及债券发行的主体到底是中央政府还是地方政府?
  “目前中央对地方负债的具体情况还没有摸清楚,也没有试点,在这两项工作都没有进行的情况下匆忙推出,最后结果如何很难讲。”魏加宁说。
  而市场担心的是,在地方政府历史债务没有化解,市场化的发行体制和信息公开机制没有建立的情况之下,对投资者而言,这2000亿元债券的投资价值到底如何判断?
  
  地方政府债务堪忧
  
  “无论是与历史时期相比,还是与国际相比,现在的地方负债对经济发展和金融、社会安定都形成了威胁,到了该要解决的时候了。”中央财经大学财政税收研究所副所长王俊对本刊记者说。中央财经大学财税研究所近年来一直关注地方负债情况,去年亦曾做过几次调研活动。
  地方债务的规模和风险到底到了何种程度,目前仍然是一个比较模糊的认识。去年底财政部财科所课题组的调研结果是地方负债的规模在4万亿元以上,这一数字大体相当于全国财政收入的80.2%,地方财政收入的174.6%。
  但王俊认为,“单纯的一些总体统计数据可能意义不大,因为地方债务的情况千差万别,各个地区的综合财力和经济发展前景不一样,要具体考虑当地的实际情况。”
  2007年财政部实行收支分类改革之后,按照中国政府的测算口径,地方负债一般分为直接债务和担保债务,直接债务又包括一般债务和专项债务,一般债务主要是收支不平衡所引起的,专项债务主要是在政府投资的重要项目上所形成的债务,担保债务主要则是为企事业单位担保所引起的。
  由于《预算法》规定地方政府不能举债,所以许多债务没有进入财政预算体系,这导致债务统计的困难很大,而担保债务的统计更为困难。
  “有些地方负债的情况动辄几百亿,多则上千亿,有些地区综合财力与债务余额的比例甚至达到了1:3。”王俊说,“目前显现的风险结构是‘两头小,中间大’,省一级和乡一级的债务规模和风险比较小,地市和县一级风险较大,东部地区的风险比西部地区的风险要小。”
  债务形成的原因也较为复杂,主要原因之一是自1994年分税制改革之后,中国财政的集中度不断提高,中央财政收入比重从1993年的22%激升到2007年的54.1%,而在事权方面,中央事权与地方事权比为30:70,倒挂现象非常严重。而在省内财事权的分配上,地市和县一级的财权较小,事权又较多。
  “2006年之前,地方负债的主要成分是行政性支出欠账为主,包括拖欠机关和事业单位工资,粮食补贴,社保资金缺口等,2006年之后,则是直接债务的增长速度越来越快,其中最主要的是地方政府的投融资公司通过政策性银行、商业银行和非金融机构借款占比越来越大。”王俊指出地方政府综合负债特点转换明显,不可控性变得越来越大。
  据统计,中国各级地方政府控股的各类城市投资公司已达360家,这些投融资公司的成立很多时候是为了“政绩工程”,兴建大量的基建项目。有些地方政府由于GDP政绩考虑的因素,有投资冲动,安排发改委搞了很多投资项目,而那些政府背景的投融资公司往往是人事上由组织部委命,考核由国资委考核,资本金由财政出,项目则由发改委审批,管理混乱,涉及不同部门的利益。经常出现的一个情况是,要债的上门找财政还钱, 但财政对那些举债的项目却一无所知。而这些债务又往往因为政府的换届成为无头账。
  由于很多的直接债务没有经过地方人大的预算审议,也没有集中到财政系统管理,导致举债行为得不到约束,风险控制的机制也难以建立。
  “一旦偿债风险爆发,政府投资的企业就可能面临着破产,地方财政也会破产,并波及金融机构,引发连锁反应。同时,为了偿债,政府有可能巧立名目,提高税费,变相增加行政性收费和预算外收入,这势必会对人民的生活形成压力,造成社会不稳定。此外,为了偿债,地方政府有可能会陷入恶性循环,加大投资和建设,表面上可以增加税收,这对地区的经济发展不利,对民间资本会形成挤出效应。”王俊认为一旦这种模式同化,那么中国经济势必被拖入泥沼。
  王俊也指出一个值得欣慰的现实,国务院高层越来越重视地方债务不规范的闸题,“从我们调研的情况来看,2006年后,地方负债的风险累积速度逐步在减缓,这其中的主要原因是财政部开始进行管理,一是建立债务核算的会计体系,并将债务逐步纳入预算管理,二是建立债务风险预警机制,有些地区甚至可以做到预警系统进行按月更新,将债务等级划分为红、黄、绿,根据预警情况进行规模控制。三是针对担保债务进行管理,对担保单位进行信用评级。四是成立偿债准备金制度,有些地区每年还安排数亿元的偿债基金对历史债务进行偿还。”
  但这些措施终归是被动性的债务管理,如何化被动为主动,对地方政府的举债行为进行有效的约束,则是涉及多方位的问题。在这其中,允许地方政府发债被认为是一种较有效的方式。
  
  小步走,慢慢试
  
  允许地方政府发债,势必牵涉《预算法》的修改,而事实上,由于中央政府一直限制地方发债,目前一些发达地区的地方政府纷纷采取发行中期票据和信托产品的方式绕道进行融资。
  
  “《预算法》的修改还应该包括把社保基金收入和预算外收入等也纳入预算,这些预算外收入目前也不好统计,现在不少地区的债务余额并不代表真实的偿债能力。”中央党校研究室副主任周天勇对本刊记者说。
  “在加强预算管理的基础上发行债券是可行的,一来可以约束地方政府的举债行动,二来可以降低地方政府举债的交易成本,三来可以加强中央政府对地方政府的宏观调控。可以先在那些目前债务管理做得比较好的地区先做试点。”王俊认为地方债发行不能一开始口子开得太大。
  魏加宁亦认为,“发债不是单纯着眼于筹资,而是要规范地方财政。”其中最主要的是将债务显性化。但地方发债不能一发了之,一般来讲,对地方债的约束机制主要有四个环节,一是地方人大的约束作用,二是中央政府主管部门“审核”的宏观控制,三是发挥信用评级机构等中介组织的作用,四是给投资者“用脚投票”的权利。
  但在目前,这些条件都不够完善,此次中央代发,更是将风险控制的权力上移,但这种“审核”机制的效用如何,仍很难讲。
  1998年为了应对金融危机,中央政府曾发行国债转贷地方,但最后的事实证明这种做法并不理想,“我们了解,比较极端的情况,在一些财政状况紧张的西部地区,拿到国债项目以后,1/3的钱先填窟窿――它本来就已经有很多窟窿,工资都欠很多,所以拿到钱先干这些事了。另外1/3用来盖楼买车,最后1/3才用在项目上面。”魏加宁说,“项目的经济效益和社会效益,最后怎么评估也不了了之。”
  “光靠中央政府的审批,是管不过来的,过去正是由于看重中央政府的审核,而忽略了对其他约束制度的建设。”魏加宁认为如果不能从制度上进行约束,靠审核只会增加地方“跑部钱进”的动力。
  这其中还包括如何将发债的科学性和偿债能力列入并作为地方官员离任审计的重要内容,且审计工作由非政府系统的独立第三方来完成。
  “一旦地方政府还不起债怎么办呢?一是可以要求地方政府制订财政重建计划,必须要压缩财政预算,减少经费开支;二是可以借助于公司或者是金融机构破产的概念由上级政府来接管当地财政,比如说某个地方财政破产了,还不起债了,中央政府就接管当地的财政,然后完全按照规定的最低标准进行开支。”北京思源兼并与破产咨询事务所所长曹思源则提议可以制定一个《地方政府财政破产暂行条例》,地方政府要还债就要拍卖办公室、拍卖自己的宾馆和80%以上的汽车。不妨把旧厂房改造--一下变成市政府办公的地方。这样就可以用一个破产机制倒逼出一个廉价政府。廉价政府要有一定的条件才能造就,地方政府破产也许就是一个条件。
  在诸多制度性建设缺位的情况之下,2000亿地方债的投资价值,仍然是扑朔迷离。不过,在财政部条法司2009年工作重点中排在第一条的就是与全国人大常委会预工委共同做好《预算法》修改以及制订《政府非税收入管理条例》,这也许是制度建设的方向。
  
  (责编 许圣如)

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