从“舶来”到“自生”：我国公共听证制度的困境分析

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　　摘 要： 听证制度缘起于西方的自然正义原则。随着我国法治的不断发展，逐步将其引入到我国的立法、行政等领域。但制度借鉴过程中并未做充分的本土化研究，导致我国听证制度在实践中遇到了很多问题，被认为是流于形式的民主。当前的听证制度主要存在制度适用具有弹性、信息披露有失公正、听证结果效力欠缺等方面的瑕疵。修改完善我国的听证制度的途径，一是坚守民主价值，二是完善听证程序，三是确认听证效力。
　　关键词： 听证制度;公共决策;民主价值;制度改良
　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.01.11
　　欢迎按以下方式引用：王梦园.从“舶来”到“自生”：我国公共听证制度的困境分析[J].克拉玛依学刊，2019（1）65-69.
　　“自然正义原则”（the Doctrine of Natural Justice）是听证规则的基本理论来源。该原则要求当事人在其利益受到某一决定的影响时，决定人应该充分听取其意见。在传统法律实践中，只有在司法或者准司法功能中才适用自然正义原则。发展至今，该制度已被各国在制定有关程序的法律、法规时借鉴，听证制度已逐渐深入到国家管理的各个层面。以听证所涉事项是否与不特定多数人的利益相关为标准，听证可以分为公共听证和私益听证。公共听证是指与不特定的多数人存在利益关系的听证，其以公众参与和民主理论为基础，为当事人参与公共决策提供制度渠道，主要包括行政决策中的听证和立法中的听证。而私益听证则是指与特定个体存在直接利益关联的听证，其以正当法律程序为基础，为当事人防范公权力的侵犯提供程序保障，主要包括司法过程的听证、行政处理中的听证。本文主要针对前者加以研究论述。
　　一、舶来：听证制度的引入
　　（一）域外的听证制度
　　该部分将从听证的起源、听证的范围、听证的方式三个方面对英、美两国的听证制度作简要说明。
　　在英国，其行政法中的听证程序创造于普通法的法律实践。从诞生至今，听证程序的内涵和名称都经历了嬗变。不论是英国的制定法还是普通法似乎从未从正面罗列应当听证的适用范围，但原则上，当公共机构作出的决定影响他人利益时，都应当听证。为了确切保障听证程序的有效性，英国的法律还规定了具体操作规则以支持听证程序，例如事先告知当事人被指控的相关事实、允许当事人查阅相关材料、给当事人合理的时间准备答辩、允许当事人质证等。听证环节具体要求的规定在实践中要与提高行政效率、保护他人权益等其他法律目的相平衡。
　　美国的听证制度蕴藏在宪法第14修正案中，它要求政府在损害一个人的生命、自由或财产利益之前，必须给予他（她）告知和合理听证的机会。通过政府在实施法律时强迫其运用一种公平的决策程序，达到确保因政府的错误作为而导致的对个人的不公平剥夺减少到最低限度。传统上，只有那些在普通法保障范围内并可以对抗私人侵犯的利益，才有权获得宪法保障，并可以对抗政府的干预。随着社会的发展，听证保障还被运用到未经事前裁决式听证行政机关就终止制定法赋予的权益的保护。在考虑听证的详尽程度时，美国法院经常运用“马休斯诉埃尔德里奇标准”①，考虑以下三方面因素：一是受政府行为影响的私人利益的重要性;二是其他程序性保障可能减少错误的风险程度;三是快捷且有效地解决争议的公共利益。简言之，法院通过这一标准，平衡听证程序为一受侵害个体所添加的利益与其对政府和公众造成的负担，决定是否启动听证程序。在听证时间问题上，一般认为个体在被剥夺任何重大自由或财产权以前，都应获得听证权利。但事前听证也有例外情况，例如事前听证不具可能性，或认为错误、严重的剥夺行为的风险性很低。
　　（二）我国听证制度的建立
　　早在我国古代《管子·君臣上》中就有提及“夫民别而听之则愚，合而听之则圣”，但这种逐步萌芽的程序意识一直保持在思想层面，并未形成实质意义上的行政听证制度。20世纪末21世纪初，公共听证在中国兴起。为了确保行政行为的规范化、透明化、科学化、民主化，提升行政机关的合法性和权威，“全球化”的趋势促使立法机关制定公共听证规则。这为公共听证的种子在我国生根发芽提供了契机。
　　1993年，价格听证制度作为深圳价格审查制度的组成部分，初具雏形。1996年之后，我国在立法、行政处罚、行政许可方面相继确立了听证制度。目前，关于听证制度的法律规范散见于宪法、法律、法规、规章和其他规范性文件之中，作为广泛采集民意和汇集群众共识的主要制度渠道，制度设立者期望通过听证制度增强公众在行政过程中的话语权，打破实践中行政过程的封闭性和单向性，让公众充分行使在公共政策方面的表达权和参与权。公共听证确实在实践中发挥出了其独有的政治价值、法律价值、社会价值，在提升公共行政的合法性，促进法治政府的建设，构筑政府与社会公众之间的协商与合作机制方面发挥着不可忽视的作用。同时，也培养了社会公众的主体性意识，使社会公众获得“过程性利益”，保障其实体权利。
　　二、困境：理想与现实的鸿沟
　　目前我国的价格制定、城乡规划、环境行政许可、重大决策等领域都存在公共听证。公共听证制度的设立推动着政府行政向平等、公正的价值目標前行，有力地保障了公民、法人和其他组织的正当权益，在提高公共行政透明化、民主化过程中有着不容小觑的作用。但由于我国在听证制度借鉴之初，听证制度构建相对粗糙，社会基础薄弱以及我国“官本位”思想的影响，导致实践与制度产生了错位，听证制度成为“走过场”，其民主性逐渐被淡化。实践中暴露出的诸多问题与该制度引入时的美好愿望产生了极大的反差。
　　（一）制度适用具有弹性
　　听证制度的适用从行政决定领域拓展到行政决策领域和行政立法领域，其引入之初的民主性一直被遮蔽，未能引起立法者的关注。2015年修改的《立法法》第36条和第67条将“听证会”作为“座谈会”“论证会”的并列选项，可选择适用。由此看出，立法者并未意识到“听证会”与“座谈会”“论证会”民主本质上的区别。此外，根据第36条规定，法案若存在严重的意见分歧或者须大幅调整所涉及的利益关系时可以召开听证会，“严重的意见分歧”和“利益关系”等含糊表述使听证会的适用更具有灵活性。2017年修改的《规章制定程序条例》《行政法规制定程序条例》中的相关规定亦是如此。在立法决策过程中，在立法过程中，听证会具有可选择性，立法机关可决定是否需要听取公众意见，但并未将听证作为必经程序。 　　目前，在决策听证层面，除了价格听证的范围较为明确，其适用具有一定的强制性②，并于2001年颁布了《政府价格决策听证暂行办法》，进一步规范价格听证制度③。但在有关决策听证、环境听证、规划听证的法律规范中，条文明文涉及“公共利益”“行政管理部门认为需要”的表述意义不清，范围不明的适用条件。最终导致实践中，行政机关享有是否召开听证会的决定权，占据了主导地位。
　　（二）信息披露有失公正
　　获取全面、准确的听证相关资料是听证参与人作出正确判断的前提要件，但现实生活中，无论是从立法层面还是实践层面都存在一些纰漏。价格听证制度已属于相对完善的公共听证制度，但在听证前资料的送达方面，其规定仍相当有限。重大决策、环境、规划等领域，对于听证前信息披露部分的法律规范仍处于空白，实践操作层面也是五花八门，这造成了听证各方信息无法充分平等地获取。
　　在这种信息不对称的情形下，“听证各方很难就实质问题进行针锋相对的討论，听证代表无法以平等的地位完整合理地提出自己的意见和主张”[1]211。听证会的组织机关挑拣性的披露听证会的信息，将民意向有利于自己政策执行的方向引导，听证会就变成了一种形式，其只具有表面的程序意义，失去了其民主的内核。
　　（三）听证结果效力欠缺
　　听证制度的设计意图并不是汇总各方意见，其核心不仅在于“听”公众意见，更在于“取”。由于听证笔录和结果并没有明确的法律规范确定其效力，因此本该被认真对待的各方意见材料最终只是一场毫无实际意义的“听证秀”的产物，一种仅具有程序意义的证明。从目前我国听证制度的运行状况来看，听证会最终结论与事先的判断并无实质性差异，听证的效果并未达到预设效果。因此，听证过程中形成的听证报告和笔录的法律效力欠缺依然是一个亟待解决的问题。
　　三、反思：形成鸿沟的缘由
　　公共听证的引入旨在破解公共决策过程的封闭性和单向性问题，为公众提供参与决策的通道，也为决策的科学性、可行性提供必要的保障，最终使政府决策、立法更易推行和实施。但在我国，听证制度的现状和立法初衷相差甚远。公共听证制度并没有在公共决策形成过程中发挥其应有的作用。在实践中，公共听证制度的弊端逐渐暴露，导致制度与理想的鸿沟逐渐形成。具体来说，这种鸿沟的形成主要源于制度设计不够完善。
　　（一）适用缺乏强制性
　　我国未明确规定公共听证会的适用范围，加之立法大多规定可以采取座谈会、论证会、听证会的方式采纳意见，因此在实践中，听证会的召开次数少之又少。而且，哪些涉及公共利益，哪些涉及重大利益关系也完全依赖行政机关的裁量，行政机关享有绝对的主导权。公共听证制度缺乏强制性最终导致行政机关根据自身需求，随意决定听证程序是否启动。
　　（二）过程缺乏民主性
　　我国尚未制定统一法律规范听证的各个环节，每个地方和领域的相关办法和条例的详尽程度、宽严程度都不相同。大部分立法的价值判断都重在提升行政效率，其他因素尚欠考虑。以价格听证中的信息不对称为例，公用事业的经营者和公众消费者是对立的，作为利益再分配的相关双方，而政府主管部门与这些经营者又存在一定利益关系，听证会前的信息和资料是不可能完整、准确的告知听证参与人。此外，价格形成的信息和经营信息具有高度专业性，消费者中的听证代表由于素质和职业等的限制是不可能理清价格调整的信息，更不用说提出意见、建议。最终，听证会在各种因素作用下成为这些公用事业经营者的信息发布会。
　　（三）结果缺乏法律效力
　　对听证的法律效力的规定将直接决定听证会在实践中的功效。而“我国决策听证法律效力的缺位直接导致了决策听证程序在法定形式、社会效果方面不令人满意的现状。”[2]130目前实践中，听证笔录通常可以在官方网站中获取，但对决策真正起到实质性作用的听证报告一直尚未公开。公众无法获取听证报告就无法知晓听证会公众的意见是否采纳，意见又是被如何加工处理的。这种模糊性与不可知性将严重降低公众的参与感，形成听证会是走过场的直观感受，影响公众参与积极性。因此，为了逐步拓宽听证制度的发展空间，必须从根本上解决行政听证的效力问题。
　　四、自生：我国听证制度的进路分析
　　听证制度在我国的适用尚不足三十年，从设立至今，实践效果并没有完全达到立法预期。但我们不能否认该制度设立的初心以及制度本身的民主价值，为此我们需要对其进行修正与改善。
　　（一）坚守民主价值
　　与私益听证不同，公共听证的核心在于民主参与，它是公众表达自身利益诉求，参与民主决策的重要途径。
　　要真正实现公共听证的民主功能，决策者是关键。决策者应当以开放、公正的态度去听取民众的不同声音，并且在意见筛选时做到公正，不能只听取“不痛不痒”的意见，应当关注公众反映强烈的意见，最后，应当全面考虑不同诉求，做好利益的兼顾和权衡。此外，公众参与的有效性不可或缺。公共听证的参与人要具有普遍性和代表性，听证所涉及的问题应通过充分讨论，不同意见得到认真对待。决策应是一个权衡各方利益并使各方有所妥协的产物，行政机关应该给予听证参与者一种被平等对待的感受，公开听证意见的处理结果，让公众的意见成为影响决策的因素。
　　（二）完善听证程序
　　公共听证是一场不同利益之间的博弈，我国现阶段博弈双方力量存在不均衡的情况，制定一套公正公开、严谨透明的听证程序尤为重要。可以说，“规则越明晰，行政恣意越会受到挤压，裁量误差越能接近当事人的容忍度，博弈也就越能取得成效” [3]63。但是，由于我国现阶段还没有全国统一的听证法律规范，在各地实践中听证会的程序规则也繁简各异，这严重影响了其预设作用的发挥。
　　听证会前听证信息的透明公开是听证制度发挥效能的第一要务，是保障听证有效性的基石。只有行政机关及时、准确地向公众传递听证事项的相关资料信息，才能保障公众可以及时、准确地掌握听证会相关情况，才能为下一步有效表达意见和建议奠定基础。 　　（三）确认听证效力
　　听证有效果，参与才有意义。除了上文已提及的听证程序的统一立法，我国法律也应当对听证效力进行进一步的明确，尤其是决策听证结果的法律效力。我国立法存在听证会与论证会、座谈会选择适用的情况。这样的并列规定，将听证会与论证会、座谈会放到了同一层面，忽视了其独有的民主性质。明确经过听证程序作出的行政决策应当以听證记录为决策依据。
　　结 语
　　听证制度作为西方法律制度的重要组成部分，随着“自然正义原则”和正当程序理论的引入逐渐被我国法学界所熟知。我们深知每一个制度背后都有孕育它的社会和历史土壤，如果贸然进行法律移植就会导致水土不服。公共听证制度并未像制度设计者所想象的那样体现行政决策、行政立法过程民主性，反倒为决策者在多元主体参与的形式民主中行使独占决策权提供了合法依据。应对现阶段公共听证制度存在的问题的关键在于该领域立法的完善，只有对民主价值、听证程序、法律效力明文规定，才能使听证回归其应有之义，建立具有科学性、民主性的参与性决策机制，加快法治政府的建设。
　　注释：
　　①1976年，马休斯诉埃尔德里奇案围绕终止社会保障伤残津贴决定前，是否需要采取正式的听证程序的问题争议不休，最终上诉到美国最高联邦法院。对此，最高法院提出了“情境化”的衡量标准，对正当程序的具体衡量标准予以了明确。该标准被后世成为“马休斯诉埃尔德里奇标准”。
　　②根据1998年《价格法》第二十三条：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”
　　③根据2001年《政府价格决策听证暂行办法》第一条：“为规范政府价格决策听证行为，提高政府价格决策的科学性和透明度，促进政府价格决策的民主化和规范化，根据《中华人民共和国价格法》，制定本办法。”
　　参考文献：
　　[1]成洁，赵晖.我国公共听证制度的困境与突围[J].江海学刊，2014（2）.
　　[2]朱海波.论我国的行政决策听证制度——以决策听证的法律效力为视角[J].政治与法律，2013（7）.
　　[3]余凌云.游走在规范与僵化之间——对金华行政裁量基准实践的思考[J].清华法学，2008（3）.
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